II OSK 1113/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2380/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2380/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] przedmiocie uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Sanitarny uchylił, po rozpoznaniu odwołania Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...] – postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] uzgadniające proponowane uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powodem wydania postanowienie kasacyjnego była okoliczność, iż autor raportu oddziaływania na środowisko jest ojcem pełnomocnika składającego w imieniu inwestora wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji na środowisko. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego do autora raportu stosuje się przepisy dotyczące biegłego i ma wobec niego zastosowanie przepis art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie skargę do sądu administracyjnego złożył P. A. podnosząc, że raport oddziaływania na środowisko jest dowodem w sprawie, jednakże jest to w istocie dowód z dokumentu prywatnego a nie dowód z opinii biegłego. W związku z powyższym nie ma przeszkód, aby taki raport przygotował osobiście nawet wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w stosunku do osób opracowujących raport oddziaływania na środowisko należy stosować przez analogię przepisy K.p.a. dotyczące biegłych. Wprawdzie obowiązujące przepisy prawa nie zawierają wymogu, aby raport był sporządzony przez biegłego, to jednak rodzaj informacji, jakie powinny być zawarte w raporcie, świadczą o tym, że winna go sporządzić osoba posiadająca wiadomości specjalne z różnych dziedzin techniki oraz z dziedziny ochrony środowiska. W ocenie Sądu nie sposób uznać, iż raport, o którym mowa, jest dokumentem prywatnym, w sytuacji, gdy wymóg jego sporządzenia wynika z ustawy lub z orzeczenia organu administracji. Raport posiada cechy opinii biegłego, zatem osoba go sporządzająca, powinna być traktowana jak biegły. Skoro tak, to do autora raportu mają zastosowanie przez analogię przepisy K.p.a. dotyczące biegłych, w tym art. 84 K.p.a. stanowiący, iż biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 K.p.a. W niniejszej sprawie sporządzającym raport oddziaływania na środowisko był S. A. ojciec P. A., który był w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem Spółki [...]. Tym samym, zdaniem Sądu, sporządzony w sprawie raport, niezależnie od jego merytorycznej zawartości, nie mógł być dowodem w sprawie. Od powyższego wyroku [...] S.A. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 24 i art. 84 K.p.a. poprzez uznanie, iż osoba sporządzająca raport jest biegłym w rozumieniu art. 84 K.p.a. i podlega ona regulacji określającej zasady wyłączenia na podstawie art. 24 K.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie w stosunku do osób opracowujących raport, o którym mowa w art. 50-52 Prawa ochrony środowiska nie ma podstaw do zastosowania w drodze analogii przepisów dotyczących biegłych. Ustawa – Prawo ochrony środowiska nie stawia żadnych wymogów odnośnie osób sporządzających raport – może to uczynić nawet inwestor osobiście. W myśl utrwalonych poglądów prezentowanych w doktrynie, stosowanie analogii w procesie stosowania prawa jest dopuszczalne jedynie w razie stwierdzenia, iż w systemie prawnym istnieje luka, niezamierzona przez ustawodawcę. Konsekwencją odejścia od tego stanowiska przez Sąd jest też naruszenie wymogu zawarcia w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne zasługuje na uwzględnienie z uwagi na trafność zawartego w niej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 Prawa ochrony środowiska oraz art. 24 w zw. z art. 84 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez ich błędną wykładnię. W pełni zasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. podkreślić należy, że zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego oprócz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron winno wskazywać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Lakoniczne i pozbawione wyczerpującej analizy przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska uzasadnienie wskazuje na brak staranności przy podejmowaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd Sądu nie ma żadnego powiązania z przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska, w szczególności z treścią art. 50-52 cyt. ustawy. Treść tych przepisów została przez Sąd zupełnie pominięta. Nie poprzedzone analizą ww. przepisów wywody pozbawione są w zasadzie uzasadnienia prawnego. Powoduje to, iż przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanowisko należy uznać za błędne. Podstawową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest czy w oparciu o obowiązujące w dniu wydania kontrolowanej decyzji przepisy osoba sporządzająca – w trybie art. 50 ust. 1 Prawa ochrony środowiska – raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma status biegłego, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84 § 1) wobec czego miałby do niej zastosowanie przepis art. 24 K.p.a. – dotyczący wyłączenia od udziału w sprawie. Zgodzić należy się z zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzeniem, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w stosunku do osób sporządzających raport oddziaływania na środowisko należy przez analogię stosować przepisy dotyczące biegłych, pozbawione jest podstaw prawnych. Trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, że odwoływanie się do analogii w procesie stosowania prawa dopuszczalne jest jedynie wówczas gdy mamy do czynienia z luką prawną, tj. niezamierzonym przez ustawodawcę brakiem regulacji. Analiza przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska nie dostarcza podstaw do przyjęcia, że intencją ustawodawcy było sporządzanie przedmiotowych raportów przez biegłych. Przeczą tym intencjom odmienne regulacje zawarte w aktach prawnych poprzedzających ustawę – Prawo ochrony środowiska. I tak w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska organ administracji państwowej właściwy w sprawach ochrony środowiska mógł zażądać od inwestora przedłożenia opinii sporządzonej przez "wskazanego rzeczoznawcę", co do oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 70). Listę rzeczoznawców prowadził Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa i on też na podstawie zawartej w ustawie delegacji (art. 70a) określał kwalifikacje jakim powinien odpowiadać biegły z ww. listy rzeczoznawców. Wymóg sporządzania przez biegłych z listy rzeczoznawców MOŚZNiL ocen oddziaływania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz mogących pogorszyć jego stan, zawierała również ustawa z dnia 4 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tych. przepisów rzeczoznawca sporządzający oceny był niewątpliwie biegłym w rozumieniu przepisów art. 84 K.p.a. Sytuacja ta uległa zmianie kiedy weszła w życie ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zastąpiła ona dotychczasową ocenę oddziaływania na środowisko raportem i jednocześnie zlikwidowała obowiązek wykonywania raportu przez biegłych. Wyjątek od tej zasady wyrażony został w art. 31 ust. 6 gdzie obowiązek sporządzenia raportu powierzono biegłym z listy rzeczoznawców ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Wymienione wyżej regulacje wskazują, iż ustawodawca w zamierzony sposób zrezygnował z powierzania biegłym sporządzania raportu. W tych warunkach stosowanie analogii do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego było niedopuszczalne. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno ustawa – Prawo ochrony środowiska jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają żadnych wymogów dotyczących osób przygotowujących raport. Autorem tego opracowania może być zatem dowolna osoba fizyczna lub prawna posiadająca wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą wiąże się planowane przedsięwzięcie. Nie oznacza to jednak, że jest ona biegłym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza przepisów art. 50-52 Prawa ochrony środowiska przeczy też temu aby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był opinią, o której mowa w art. 84 § 1 K.p.a. Jest on stosownie do treści art. 50 ust. 1 cyt. ustawy – inaczej niż opinia – sporządzany przed wszczęciem postępowania i dołączany do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres jego został ściśle określony przepisami art. 52 ust. 1 pkt 1-16 cyt. ustawy i brak jest wymogów podmiotowych, odnoszących się do jego sporządzenia. Wskazywać on powinien jedynie nazwisko osoby lub osób, które go sporządziły (pkt 15 ust. 1 art. 52 cyt. ustawy). Biegłym w rozumieniu zawartej w art. 84 § 1 i § 2 K.p.a. regulacji jest natomiast osoba powołana przez organ w toku toczącego się postępowania, ze względu na posiadaną wiedzę fachową. Warunków tych nie spełnia, z uwagi na zawarte w tej ustawie uregulowania autor raportu, o którym mowa w art. 50 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z tych przyczyn nie mogą mieć do niego zastosowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 84 § 2 przepisy o wyłączeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 cyt. ustawy.