I OSK 910/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Jacek Hyla Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Go 753/06 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 8 marca 2007r., sygn. akt II SA/Go 753/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: wnioskiem z 22 maja 2006r. K. M. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nad O. o wypłacenie odsetek od zasiłku stałego, którego wypłata została wstrzymana. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nad O. pismem z [...], znak [...], poinformował K. M., że nie istnieje prawna możliwość naliczenia odsetek od zasiłku stałego, wypłaconego w wyniku postępowania odwoławczego. Organ pomocy społecznej wskazał, że zgodnie z opinią Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, w stosunkach administracyjnoprawnych odsetki mogą być naliczane tylko wówczas, gdy wyraźnie tak stanowi ustawa na podstawie której przyznano świadczenie. W związku z tym, skoro ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje takiej możliwości, jako organ administracji publicznej mogący działać tylko i wyłącznie w granicach prawa, organ podkreślił, że nie ma podstaw do spełnienia żądania K. M. co do wypłaty odsetek. Na pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nad O. z dnia [...], K. M. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W., żądając przyznania i naliczenia odsetek, które – w jego ocenie – prawnie mu się należą. Postanowieniem z [...], Nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., w związku z art. 127 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując, że wobec faktu, iż K. M. wnioskuje o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (odsetek od tych świadczeń), rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno zapaść, zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w formie decyzji administracyjnej, zaś elementy, z których powinna się składać decyzja administracyjna określa art. 107 § 1 k.p.a., natomiast zaskarżone pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nad O. z dnia [...] decyzją taką nie jest. Pismo to bowiem, poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia strony i podpisu, nie zawiera podstawowych elementów decyzji, tj. nie zawiera wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie odwołania. Organ wskazał, że w zaskarżonym piśmie udzielono jedynie informacji o braku możliwości naliczenia odsetek od przyznanych kwot zasiłku stałego, nie rozstrzygnięto natomiast merytorycznie sprawy. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji Organ wskazał także, iż wniosek K. M. o przyznanie odsetek od przyznanego zasiłku stałego powinien być rozpoznany merytorycznie, tj. decyzją od której będzie przysługiwało odwołanie. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z [...] K. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Wyrokiem z dnia 8 marca 2007r., sygn. akt II SA/Go 753/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze utrwalone jest stanowisko, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są takimi orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata tego aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy. W ocenie Sądu pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nad O. z dnia [...] odmawiające skarżącemu wypłacenia odsetek od zasiłku, jest decyzją administracyjną. Pismo to zawiera bowiem oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt (Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nad O.), wskazanie adresata tego aktu (skarżący) oraz rozstrzygnięcie o stanie sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotowe pismo zawiera merytoryczną ocenę wniosku skarżącego, a więc zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, bowiem organ wskazał w nim, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości naliczenia odsetek od zasiłku - jako organ administracji publicznej, mogący działać tylko i wyłącznie w granicach prawa, nie ma podstaw do spełnienia żądania skarżącego co do wypłaty odsetek. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji wydał decyzję administracyjną, w związku z czym pismo skarżącego z 11 września 2006r. określone jako "zażalenie", skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. powinno być potraktowane jako odwołanie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez wydanie orzeczenia sądu przez skład, w którym jeden z jego członków -sprawozdawca sprawy nie był sędzią; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że w rozważanym stanie faktycznym i prawnym organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego określone w postanowieniach art. 134 k.p.a., poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rozważanym stanie faktycznym i prawnym zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, gdyż skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa, bowiem sędzia sprawozdawca nie jest sędzią (asesor). Pokreślono, że zgodnie z postanowieniami art. 16 § 1 wskazanej ustawy, sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem art. 16 § 2 i 3 tej ustawy, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W ocenie Kolegium wskazana ustawa nie zawiera żadnych postanowień na podstawie których asesorów sądowych można byłoby uznać za sędziów, upoważnionych do sprawowania sądowego wymiaru sprawiedliwości. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż to nie forma, a treść przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 roku (SA/Ka 2218/95) wskazano, że za decyzję administracyjną należy uznać także pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu. Zdaniem Kolegium, nie można jednak uznać, że pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nad O. z dnia [...] jest decyzją administracyjną, bowiem pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o sprawie, z załatwieniem której zwrócił się K. M., zawiera jedynie informacje, o stanowisku organu dotyczącego kwestii w nim zawartej. W związku z tym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uznać należy, że brak rozstrzygnięcia uniemożliwia uznanie tego pisma za decyzję administracyjną. Podniesiono ponadto, że choć pismo z dnia [...] zawiera oznaczenie organu, to jednak organ ten był uprawiony jedynie do udzielenia informacji K. M., a nie do wydawania decyzji administracyjnej, albowiem decyzje administracyjne w zakresie pomocy społecznej pozostają w gestii gminy, którą reprezentuje na zewnątrz Burmistrz K.. Zgodnie z postanowieniami art. 110 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), burmistrz ten może upoważnić kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu, w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jednak jak wynika to z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] organ ten nie działał z upoważnienia Burmistrza K.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. zgodził się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/WGo 753/06 złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. i skarga ta odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym także wskazanej w pkt 4 owego przepisu prawa, nie występuje w niniejszej sprawie. Skarżący podnosi, iż w wydaniu zaskarżonego wyroku brał udział asesor, który był jednocześnie sprawozdawcą, a specyficzne ukształtowanie pozycji asesora w systemie wymiaru sprawiedliwości nie gwarantuje jego niezawisłości, niezależności i bezstronności. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w sądach administracyjnych zatrudnieni są: asesorzy sądowi, referendarze sądowi, asystenci sędziów oraz urzędnicy i inni pracownicy. W myśl natomiast art. 26 § 2 tej ustawy Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może za zgodą kolegium sądu powierzyć asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich w tym sądzie na czas określony, nieprzekraczający pięciu lat. W § 1 tego przepisu określone zostały szczegółowe wymogi, jakie musi spełniać osoba, która może zostać mianowana asesorem sądowym. Pełnienie obowiązków sędziowskich przez asesorów sądowych w sądach administracyjnych znajduje zatem wyraźną podstawę prawną. Jednocześnie brak jest jakiegokolwiek przepisu wyznaczającego granice orzekania asesorów sądowych, tj. wyłączającego pewne kategorie spraw z ich kompetencji lub też wskazującego ilu maksymalnie asesorów może zostać wyznaczonych do danego składu orzekającego. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż nieuzasadnione są twierdzenia strony skarżącej, jakoby skład orzekający w niniejszej sprawie, w którym to znalazł się asesor, naruszał przepisy prawa. Faktu tego nie zmienia nawet wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06 (108/9/A/2007) stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Art. 135 § 1 powołanej ustawy również przewiduje możliwość powierzenia czynności sędziowskich asesorom sądowym ale w sądach powszechnych, a konkretnie w sądach rejonowych. W wyroku z 24 października 2007 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż obecna regulacja, a zwłaszcza procedura powierzania asesorom sądowym czynności sędziowskich oraz dopuszczalność ich odwołania, naruszają wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadę konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 135 § 1 traci moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku w Dzienniku Ustaw RP oraz, że czynności asesorów sądowych nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji (tj. w trybie wznowienia postępowania). Trybunał uznał bowiem, że "niekonstytucyjność standardu w odniesieniu do tego, komu można powierzyć sądzenie, nie musi bowiem przesadzać o niekonstytucyjności treści rozstrzygnięcia lub zastosowanej procedury jego wydawania. Zaś wartości związane z cechą prawomocności przemawiają za ochroną takich orzeczeń." Ustosunkowując się zatem do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że został on wydany w odniesieniu do przepisu ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, a ustawa ta ma zastosowanie w odniesieniu do sądów administracyjnych jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Po drugie trzeba zauważyć, iż utrata mocy obowiązującej art. 135 § 1 została przez Trybunał znacznie odroczona, a przede wszystkim Trybunał orzekł, iż nie ma podstaw do weryfikacji zgodności z prawem zapadłych już z udziałem asesorów sądowych orzeczeń tylko z powodu udziału asesora. Z tych wszystkich względów należy uznać, że zarzut rozpoznawanej skargi kasacyjnej o sprzeczności z prawem składu orzekającego w niniejszej sprawie, jest chybiony. Z kolei przystępując do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uznanie, że w rozważanym stanie faktycznym i prawnym organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego określone w postanowieniach art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ten zarzut skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Zatem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji. Za taką nie może być bowiem uznane pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nad O. z dnia [...] skierowane do K. M., że nie istnieje prawna możliwość naliczenia odsetek od zasiłku stałego, wypłaconego w wyniku postępowania odwoławczego. Pismo to bowiem, jak słusznie podnosi organ administracji publicznej, nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 k.p.a. Pismo to można potraktować ewentualnie jako czynność informacyjną organu administracji, który może działać i w takiej formie. W konsekwencji więc pismo wniesione przez skarżącego z dnia 11 września 2006 r. zatytułowane "zażalenie", skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W., nie mogło być potraktowane jako odwołanie. Brak było więc podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten prawidłowo zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.. Tym samym brak decyzji organu I instancji wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 oraz art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.