I OSK 903/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska ( spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1264/06 w sprawie ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granic i powierzchni użytku gruntowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1264/06 oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granic i powierzchni użytku gruntowego. Wyrok sądu pierwszej instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a oraz art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. - o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz.435 ze zm.), Starosta D. odmówił ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego B. zmian danych ewidencyjnych, polegających na zmianie użytku gruntowego "tereny różne" na użytek "las" w działkach ewidencyjnych: nr [...] - kontury nr [...],[...] i [...]; nr [...] - kontur nr [...]; nr [...]-kontur nr [...]; nr [...]-kontur nr [...]; [...]-kontur nr [...]; nr [...] i [...]-kontur nr [...]; nr [...] - kontury nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]; nr [...]- kontur nr [...];[...] - kontury nr [...],[...],[...];[...]-kontury nr [...],[...],[...]; nr [...] kontury nr [...],[...]; nr [...] -kontur nr [...]. Decyzja ta została wydana w następstwie złożonego w dniu 24 listopada 2005 r. przez firmę [...] w S. w Starostwie Powiatowym w D. P. operatu pomiarowego aktualizacji i klasyfikacji użytków gruntowych [...]. Przedmiotem aktualizacji było dokonanie zmian danych ewidencji gruntów i budynków dot. m.in. gruntów w wymienionych działkach stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Powiatowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych - Nadleśnictwo D., polegających na zmianie terenów różnych (Tr) na las (Ls). Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że w obowiązującym planie urządzania lasu Nadleśnictwa D., zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] wymienione użytki (tereny różne) zawierają się w powierzchni gruntów nieleśnych i stanowią wrzosowiska zadrzewione, a w działce ewidencyjnej nr [...] jest to nieużytek, dla których brak jest jakichkolwiek wskazań gospodarczych. W tym stanie rzeczy, dokonanie w ewidencji gruntów i budynków zmiany granic i powierzchni użytku gruntowego "las" według przedłożonego operatu, nastąpiłoby wbrew ustaleniom planu urządzenia lasu i w tym zakresie byłoby sprzeczne z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. (użytkownika przedmiotowych gruntów), utrzymał ww. decyzję Starosty D. w mocy. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podniósł, że żądanie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków nowego zasięgu użytku "las" jest niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu i w związku z tym jest niezgodne z wymogami wynikającymi z treści ww. przepisów. W ocenie organu odwoławczego, w świetle aktualnych przepisów, staje się oczywiste, że najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. Dopóki ustalenia planu urządzenia lasu dla spornych gruntów nie będą zmienione lub uzupełnione, wniosek o ujawnienie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących granic i powierzchni lasu nie może być uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] wniesioną przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. ocenił, że organ prawidłowo dokonał interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Sąd zważył, iż zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż art. 20 ust. 2 ustawy o lasach zawiera w swej treści zasadę, wedle której dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. W ocenie Sądu ww. art. 20 ust 2 stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Ma on umocowanie, wynikające wprost z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nie jest możliwe przeprowadzenie zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które byłyby niezgodne z obowiązującym planem urządzenia lasu. Zgadzając się z wywodami skargi, wskazującymi na obowiązek zgłaszania odpowiednim organom zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, zgodnie z przepisami dotyczącymi powszechnej ewidencji gruntów i budynków, tj. ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Nr 38, poz.454 ) Sąd zważył, iż zasada ta ulega jednak ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasu, które muszą być skorelowane z planem urządzenia lasu. Zmiany związane ze zmianą granic i powierzchni lasów powinny w ocenie składu orzekającego wynikać z planu urządzenia lasu. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. Nr 256, poz. 2151), to właśnie w części planistycznej planu urządzenia lasu określa się m.in. grunty przeznaczone do objęcia gospodarką leśną. W myśl art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty. W niniejszej sprawie jest to plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa D. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 8 marca 2007 r. wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. reprezentowany przez radcę prawnego A. L., zarzucając orzeczeniu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia lasu. Skarżący wskazał jednocześnie, iż w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. zarzutu (podstawy kasacyjnej) opiera swoja skargę kasacyjną na następującej podstawie: naruszenie prawa materialnego tj. art. 20 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem ustalenia planu urządzenia lasu są uwzględniane (wiążące) w ewidencji gruntów jedynie co do niektórych z informacji w niej ujawnionych, a mianowicie tylko co do granic oraz powierzchni i to jedynie w odniesieniu do lasu, a nie w odniesieniu do całego gruntu, na którym znajduje się las. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, o ujawnieniu statusu danego gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako lasu decyduje jego zakwalifikowanie w planie urządzenia lasu jako gruntu leśnego. Zadaniem skarżącego, kryterium decydującym o zakwalifikowaniu terenów porośniętych drzewami i krzewami do kategorii gruntów leśnych jest stan faktyczny istniejący na nieruchomości. Jeżeli zatem dany teren spełnia wymogi, o których mowa w ustawie o lasach powinien być oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako Ls (las). Nieprawidłowe zatem oznaczenie gruntu leśnego jako Tr, zamiast Ls powinno zostać skorygowane. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 393/2003 oraz poglądy formułowane przez przedstawicieli doktryny (S.Ziobrowski, Wyjaśnienia do art. 3 ustawy o lasach, Lex Polonica Maxima) skarżący wskazał, iż o przypisaniu danemu gruntowi statusu "lasu" w ewidencji gruntów i budynków decyduje okoliczność, czy stan faktyczny istniejący na gruncie umożliwia uznanie go za las z punktu widzenia definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, a nie jak wskazał sąd pierwszej instancji - okoliczność czy grunt ten określony jest jako leśny w planie urządzenia lasu. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o zmianę w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty D. z dnia [...] ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art.174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2000r. Nr100 poz.1086) w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ( Dz. U 2005r. Nr45 poz.435) . Należy zauważyć, że przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowiący o konieczności uwzględniania w ewidencji gruntów i budynków, ustaleń planów urządzenia lasu w zakresie granic i powierzchni lasów, stanowi regulację szczególną w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek stosowania przepisów ustawy o lasach wynika wprost z art. 20 ust. 3a ustawy. Prawo geodezyjne i kartograficzne zgodnie z którym, ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Oznacza to, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzania lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale także zestawienie, powierzchni lasów i gruntów do zalesienia ( art.18 ust.4 pkt1 lit.a ustawy o lasach). Zatem plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa D. zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] jest jedynym dokumentem na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 20 ust.2 ustawy o lasach. Ustalenia planu urządzenia lasu, uwzględniane w ewidencji gruntów i budynków, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, dotyczą granic i powierzchni lasu. Lasem zaś zgodnie z art.3 ustawy o lasach jest grunt,- o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha pokryty roślinnością leśną drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub częściowo jej pozbawiony,- Lasem zatem rozumieniu cytowanego przepisu jest także grunt pozbawiony drzew i krzewów oraz runa leśnego. Grunt taki stanowi las, o ile zostanie objęty planem urządzenia lasu i na tej podstawi został oznaczony symbolem "Ls" w ewidencji gruntów i budynków. Działki : nr ew. [...] kontury nr [...],[...] i [...], nr ew. [...] kontur nr [...], nr ew. [...] kontur nr [...] nr ew., [...], kontur nr [...] nr ew. [...] kontur nr [...], nr ew., [...], nr ew. [...] kontur nr[...] nr ew. [...] kontury nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], nr ew., [...] kontur nr[...] nr ew., [...] kontury nr [...],[...],[...], nr ew. [...] kontury [...],[...],[...], nr ew., [...] kontur nr[...],[...] i nr ew. [...] kontur [...] w planie urządzenia lasu figurują jako grunty nieleśne " tereny różne" i " nieużytki". Zatem rozszerzenie granic użytku " las" o te grunty nie da się pogodzić z planem urządzenia lasu. Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.