I OSK 801/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie NSA Jerzy Solarski Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1140/06 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1140/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest lokal przy ul. [...] w K. przydzielony funkcjonariuszowi Służby Więziennej C. S., który w dniu 22 września 2000 r. oświadczył, iż nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i prosi o przejęcie go przez komisję Aresztu Śledczego w K.. Dyrektor Aresztu Śledczego w K., decyzją Nr [...] z dnia [...] przejął wyżej wymieniony lokal. W mieszkaniu przy ul. [...] w K. pozostała I. S. wraz z córką A., tj. była synowa C. S.. Dyrektor Aresztu Śledczego w K., decyzją z dnia [...] nr [...] przydzielił I. S. lokal mieszkalny położony w K. przy ul. [...]. Decyzję tę utrzymał w mocy Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w K. decyzją nr [...] z dnia [...]. Dyrektor Aresztu Śledczego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] zarządził opróżnienie przez I. S. lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w K., z jednoczesnym wskazaniem do zamieszkania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że I. S. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, a ponieważ pozostaje on w dyspozycji Aresztu Śledczego w K., jest niezbędny dla tej jednostki. Od niniejszej decyzji, I. S. wniosła odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z prośbą o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając, że organ administracji nie powiadomił jej jako strony o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia lokalu, czym nie zapewniono jej czynnego udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków i żądań. Skarżąca podniosła, że organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz nie podjął kroków w kierunku dokładnego wyjaśnienia :stanu faktycznego oraz słusznego interesu strony. I. S. wskazała, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy i ich rodzin przeznacza się lokale będące w dyspozycji jednostek organizacyjnych, uzyskane od organów administracji rządowej, bądź samorządowej. Formę dyspozycji określa art. 18 ustawy sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta K., Dyrektor Aresztu Śledczego winien przedstawić umowę najmu, dzierżawy lub użyczenia tego lokalu. Skarżąca podniosła, że skoro nie przedstawiono jej żadnej z wymienionych umów, oznacza to, że żadna z nich nie została zawarta pomiędzy Aresztem Śledczym a Gminą K., a tym samym Areszt Śledczy nie ma prawa dysponować przedmiotowym lokalem i prowadzić postępowania dotyczącego jego opróżnienia. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w K.. Na tę decyzję I. S. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt SA/Sz 1121/03 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Rozstrzygając sprawę merytorycznie w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że jakkolwiek w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości fakt, iż I. S. zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego, to jednakże w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zarówno przed organami pierwszej, jak i drugiej instancji, dopuszczono się naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył jedynie podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i nie zajął się wyjaśnieniem okoliczności i zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. I. S. opuściła sporny lokal przed eksmisją i zajęła wskazany lokal w K. przy ul. [...]. Następnie wystąpiła do Dyrektora Aresztu Śledczego w K. o zrzeczenie się dyspozycyjności Aresztu Śledczego w K. do lokalu przy ul. [...] w K., w celu wykupienia go na własność. Dyrektor Aresztu Śledczego w K., zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, zrzekł się dyspozycyjności do lokalu mieszkalnego przy ul. Wyspiańskiego i prawo do przedmiotowego lokalu przeniósł na Zarząd Budynków Mieszkalnych w K., ul. [...]. Strona, pismem z dnia 9 sierpnia 2005 r. wniosła do organu I instancji o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...]. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją nr [...] z dnia [...], umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie opuszczenia i opróżnienia przez I. S. lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona przez I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc, iż wydana decyzja jest niezgodna tak ze stanem prawnym sprawy, jak i faktycznym. Skarżąca wskazała, że nie zamieszkuje w spornym lokalu, zatem organ nie może już orzekać o obowiązku opuszczenia przez nią przedmiotowego lokalu. Wydawanie przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie stało się więc bezprzedmiotowe. Pozostała jednakże kwestia oceny postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] sygn. akt IISA/Sz 1219/05 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętej decyzji. Sąd podkreślił, że I. S. nie cofnęła odwołania, nie wnosiła także o umorzenie postępowania odwoławczego. Wniosek skarżącej o umorzenie postępowania z dnia 9 sierpnia 2005 r. został skierowany do organu pierwszej instancji i dotyczył postępowania organu pierwszej instancji w przedmiocie opróżnienia lokalu. Natomiast rzeczą organu drugiej instancji, który w myśl art. 138 k.p.a. ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne, będzie ponowne rozpatrzenie odwołania, ustosunkowanie się do wniosków strony i podjęcie decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w K. z dnia [...], nr [...]. Organ wskazał, że kwestię opróżnienia przez I. S. lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. dwukrotnie już badał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i ani jej nie uchylił, ani nie stwierdził jej nieważności, w związku z czym organ stwierdził, że nie widzi podstaw jej uchylania, zwłaszcza, że skarżąca dobrowolnie, a nie wskutek eksmisji, opuściła sporny lokal i zajęła inny lokal mieszkalny przydzielony jej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w K.. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. nadmienił także, że organ pierwszej instancji przychylił się do wniosku strony i zrzekł się dyspozycyjności lokalu przydzielonego skarżącej, pomimo, iż nie ma ona obywatelstwa polskiego. I. S. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że dobrowolne opuszczenie lokalu mieszkalnego stanowi wyłącznie stan faktyczny, który nie zwalnia organu drugiej instancji od merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie zasadności opróżnienia przedmiotowego lokalu. Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1140/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji zamiast rozpoznać sprawę ponownie i ustosunkować się do zarzutów odwołania strony, do czego był zobowiązany wyrokiem Sądu z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1121/03, ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji była już dwukrotnie badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który jej nie uchylił, ani nie stwierdził jej nieważności. Organ drugiej instancji nie widział podstaw do jej uchylenia, zwłaszcza, że skarżąca dobrowolnie opuściła sporne mieszkanie i zajęła przydzielony jej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w K. inny lokal. W ocenie Sądu, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. uchylił się w ten sposób od ponownego zbadania sprawy, czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę kasacyjną złożył Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 k.p.a., przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja wydana została w sprzeczności z wiążącymi organ drugiej instancji ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio zapadłych orzeczeniach Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pierwotnie wydana w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w K., z dnia [...], nr [...], pomimo pewnej zdawkowości, określała oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wskazano, że zarówno oceny prawne wyrażone przez sądy administracyjne, jak i twierdzenia samej strony, nie zmierzają do podważenia istoty zaskarżonych decyzji, tzn. ustalenia braku uprawnienia strony do zamieszkiwania w spornym lokalu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, w związku z czym, organ drugiej instancji mógł uznać naruszenia przepisów postępowania przed organem pierwszej instancji za nieuzasadniające uchylenie tej decyzji, bowiem bez względu na to, czy doszło do naruszenia art. 10, 61 § 4 lub 107 k.p.a., wydana w sprawie decyzja odpowiadała prawu. W ocenie organu, jego decyzja nie była niezgodna z oczekiwaniami strony, która przed uprawomocnieniem się tej decyzji, dobrowolnie ją wykonała. A zatem, jeśli strona nie cofnęła odwołania, brak jest podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego tylko dlatego, że strona wykonała decyzję nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom, to jednak postawione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie, zarzut prawa procesowego stanowi naruszenie art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 k.p.a. Pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie jest trafny, ponieważ nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w tym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się przy tym wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Tak więc wyrok (w niniejszej sprawie wyroki) sądu administracyjnego uchylający decyzję organu II instancji stwarza taką sytuację procesową, która eliminuje jedynie orzeczenie ostatecznie kończące sprawę. Jednocześnie pozostawia stosowny tok działaniu organów właściwych do załatwienia sprawy, według przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów o właściwości rzeczowej i miejscowej organów. Organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, po otrzymaniu akt sprawy ma zatem podjąć zgodne z prawem działania mające na celu wykonanie ustaleń zawartych w wyroku sądu administracyjnego. Jak zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w niniejszej sprawie organ drugiej instancji zamiast rozpoznać sprawę ponownie i ustosunkować się do zarzutów zawartych w odwołaniu strony - do czego zresztą był zobowiązany wyrokiem Sądu z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1121/03 -, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji była już dwukrotnie badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który jej ani nie uchylił, ani też nie stwierdził jej nieważności. Organ drugiej instancji nie widział podstaw do jej uchylenia, zwłaszcza w sytuacji, kiedy skarżąca dobrowolnie opuściła sporne mieszkanie i zajęła przydzielony jej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w K. inny lokal. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to organ administracji a nie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylił się w ten sposób od ponownego zbadania sprawy (będąc do tego zobligowanym wcześniejszym orzeczeniem Sądu), więc tym samym naruszył art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolejny z zarzutów postawiony w skardze kasacyjnej również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga więc, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może mieć absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych. Można przyjąć, że w kategoriach podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organy administracji publicznej w prowadzeniu sprawy. Uchylenie przez wojewódzki sąd administracyjny jedynie decyzji organu drugiej instancji oznacza, że wydana w danym postępowaniu administracyjnym decyzja organu pierwszej instancji pozostaje w obrocie prawnym. Sprawa wraca zaś do organu odwoławczego, który wydał uchyloną decyzję i który obowiązany jest ponownie przeprowadzić postępowanie odwoławcze i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z oceną i wskazaniami sądu zawartymi w uzasadnieniu orzeczenia. Należy przy tym pamiętać o tym, że w żadnym razie organ odwoławczy nie działa wówczas jako organ pierwszej instancji. Od jego rozstrzygnięcia nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydana decyzja ma charakter ostateczny, kończy postępowanie administracyjne w danej sprawie, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zaskarżyć ją jedynie do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek został w niniejszej sprawie prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji wykonany, co czyni, jak już wyżej wskazano, chybionym w tej materii zarzut skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.