VII SA/Wa 927/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. Nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i G. M. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym, wchodzących w skład projektowanego gospodarstwa rolnego w M., gmina K., na działce nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła Z. H. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Nr I[...] Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 3 Kpa – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Z. H. nie ma przymiotu strony zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Jest ona właścicielką działek o nr [...] (droga dojazdowa), [...], [...] i [...] w M. w sąsiedztwie omawianej inwestycji. Jedynie zabudowana działka nr [...] oraz działka nr [...], poprzez fragment działki nr [...] – drogi dojazdowej (o szerokości 6 m), w sposób niebezpośredni sąsiaduje z działką nr [...] (o powierzchni 0,54 ha), na której zlokalizowano kwestionowaną przez skarżącą inwestycję. Pozostałe działki Z. H. znajdują się w dalszej, znacznej odległości od granic działki nr [...]. Odległość zlokalizowanego na tej działce zaprojektowanego budynku mieszkalnego od granicy z działką nr [...] wynosi ponad 26 m (w tym 6 m drogi dojazdowej), a odległość budynku gospodarczego od granicy tej działki wynosi około 20 m (w tym 6 m drogi dojazdowej). Zaprojektowane szambo bezodpływowe znajduje się w odległości około 33 m od granic działki nr [...], a zaprojektowany zbiornik oleju opałowego w odległości około 20 m od tej działki. Odległości poszczególnych elementów zagospodarowania terenu (budynek mieszkalny, gospodarczy, szambo i zbiornik na olej opałowy) w odniesieniu do odległości od granic działki nr [...] są jeszcze większe niż wymienione odległości od granic działki nr [...]. Wobec tego organ I instancji uznał, że Z. H., jako właścicielka działek o numerach [...], [...], [...], [...], które znajdują się w najbliższym sąsiedztwie kwestionowanej inwestycji – nie jest stroną niniejszego postępowania ze względu na fakt nie znajdowania się tych nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, zgodnie z przepisami art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 157 § 3 Kpa. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. H. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne nakazujące jego dopuszczalność. Właściwy w sprawie organ bada zatem dopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych. W przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000r. nastąpiła z przyczyn podmiotowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji, że Z. H. nie jest stroną postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutu, że pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - organ II instancji podał, że kwestia ta nie może być badana w ramach niniejszego postępowania. W sytuacji, gdy organ ustali, że wnioskodawca nie posiada statusu strony, nie może prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na jego wniosek i rozstrzygnąć kwestii merytorycznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że przedmiotowa decyzja nie wyjaśnia sprawy co do istoty opisanej we wniosku do Wojewody [...], a ponadto odmawia jej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] Nr [...]. Zdaniem skarżącej art. 157 § 2 Kpa wyjaśnia kwestię jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowa inwestycja narusza miejscowy plan zagospodarowania terenu umocowany w uchwale Nr [...] wraz z załącznikami graficznymi, a w związku z tym narusza jej interes prawny jako mieszkańca gminy – właściciela gruntu bezpośrednio graniczącego z terenem inwestycji przed dokonanym podziałem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest dokonanie wyłącznie oceny, czy Z. H. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000r. Nr [...] o zatwierdzeniu projekt budowlanego i udzieleniu M. i G. M. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym, wchodzących w skład projektowanego gospodarstwa rolnego w M., gmina K., na działce nr [...]. Sąd na tym etapie postępowania nie jest władny dokonać oceny, czy w/w decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a więc dokonać merytorycznej oceny decyzji Nr [...], pod kątem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa. Zgodnie z art. 157 § 3 Kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W/w przepis jest podstawą prawną dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak jest w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 Kpa organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd ugruntowany). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 Kpa wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy w danym postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje przymiot strony, organ administracyjny władny jest na podstawie art. 157 § 3 Kpa - odmówić wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy jedynie kwestii formalnych, do których zalicza się m.in. zbadanie przymiotu strony wnioskodawcy - w rozumieniu art. 28 Kpa. Na tym etapie postępowania ocena organu nie może dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce (organ nie dokonuje merytoryczne oceny wniosku). To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 2128/02, publ. Monitor Prawniczy 2003/4 str. 147, LexPolonica nr 360651 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004r., sygn. akt I SA 764/03, publ. LexPolonica nr 380521, Prokuratura i Prawo - dodatek 2005/4 poz. 44). Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest wystąpienie z żądaniem przez osobę, która nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Art. 3 pkt 20 w/w ustawy stanowi, że obszar oddziaływania obiektu teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str. A8) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tak więc posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, publ. LexPolonica nr 390296). W związku z powyższym, organ administracyjny badając przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę winien ustalić, czy nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, organy administracyjne obu instancji dokonały prawidłowej oceny, że Z. H. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, ponieważ jej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Jak trafnie wskazały organy obu instancji, Z. H. jest właścicielką działek o nr [...] (droga dojazdowa), [...], [...] i [...] w M. w sąsiedztwie omawianej inwestycji. Żadna z wyżej wymienionych działek nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której ma być realizowana sporna inwestycja. Pomiędzy terenem działki inwestycyjnej nr [...], a terenem w/w działek Z. H. znajdują się działki nr [...], [...] i [...], które nie stanowią własności skarżącej. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, sporny budynek został posadowiony w odległości 26 m (w tym 6 m drogi dojazdowej) od granicy z działką nr [...], natomiast - w odległości budynku gospodarczego ponad 20 m (w tym 6 m drogi dojazdowej) od granicy tej działki. Zaprojektowane szambo bezodpływowe znajduje się w odległości około 33 m od granic działki nr [...], a zaprojektowany zbiornik oleju opałowego w odległości około 20 m od tej działki. Pozostałe działki należące do Z. H. znajdują się jeszcze w większej odległości niż w/w działka nr [...]. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 188/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 1326620 i Rzeczpospolita 2007/91 str. C4) wskazał, że właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej. Może się sprzeciwić zabudowie działki położonej dalej, jeśli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność. Tak więc ewentualne negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości leżące w jej pobliżu - wyznacza granice obszaru oddziaływania obiektu. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że sporna inwestycja realizowana na działce nr [...], tj. projektowany budynek mieszkalny i inne związane z nim urządzenia, w żaden sposób nie oddziałują ujemnie na nieruchomości Z. H.. Z akt sprawy nie wynika by posadowienie spornego budynku powodowało ograniczenia w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, ponieważ budowa nie spowoduje żadnych ograniczeń w zabudowie działek skarżącej. Zatem brak jest naruszenia interesu prawnego Z. H., wynikającego z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, umożliwiającego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 157 § 2 Kpa, ponieważ działki należące do strony skarżącej - nie leżą w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 157 § 3 Kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.