I OSK 987/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA : Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 184/07 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 184/07 oddalił skargę D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Przedmiotową decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpoznaniu odwołania D. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], odmawiającą przyznania D. B. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wyjaśniło, że organ pierwszej instancji odmówił D. B. przyznania ww. świadczeń ustalił bowiem, że dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobą wyniósł 600,17 zł i przekroczył kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczeń rodzinnych, wynoszące 583,00 zł. Kolegium wskazało jednak, iż organ pierwszej instancji ustalając dochód rodziny nie uwzględnił - wbrew przepisom powołanej ustawy - dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego. Z analizy akt wynika bowiem, iż skarżąca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, zaś były mąż skarżącej A. B. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych. Gospodarstwo to o łącznej powierzchni [...] ha przeliczeniowych wchodziło w skład majątku dorobkowego byłych małżonków. W ocenie Kolegium, skoro dotychczas nie zakończyły się sprawy dotyczące podziału majątku byłych małżonków, to organ pierwszej instancji zobligowany był do uwzględnienia w dochodzie rodziny dochodu z połowy gospodarstwa, to jest z powierzchni [...] ha przeliczeniowych. W myśl zaś art. 5 ust. 8 powołanej ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969). Kolegium podkreśliło, że z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 21 września 2006 r. wynika, iż dochód z 1 ha przeliczeniowego w 2005 r. wyniósł 1844,00 zł (153,67 zł miesięcznie). W tej sytuacji w ocenie organu drugiej instancji, łączny roczny dochód rodziny odwołującej - po uwzględnieniu dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł ([...] ha x 153,67 zł) - wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanych świadczeń. Kolegium nie znalazło również podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, stanowiącego, że w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Organ wyjaśnił, że dochód rodziny odwołującej nie przekroczył kwoty uprawniającej jej rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. Skargę do sądu administracyjnego wniosła D. B., domagając się uchylenia w całości powyższej decyzji oraz ponownego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana zaocznie, gdyż skarżąca nie była poinformowana o rozprawie. Ponadto organ, jak podkreśla D. B., niesłusznie doliczył do dochodu rodziny dochód z gospodarstwa rolnego jej byłego męża. Skarżąca nigdy nie uzyskiwała dochodów z tego gospodarstwa, uprawianego wyłącznie przez byłego męża skarżącej, który nie ma zamiaru podzielić się dobrowolnie majątkiem dorobkowym. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż skarżąca w roku podatkowym 2005 uzyskała dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości [...] zł. Dochód ten, pomniejszony o podatek należny, składki na ubezpieczenia społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), wyniósł [...] zł. Poza sporem pozostaje także, iż dochód ten obejmował wypłacone skarżącej przez byłego pracodawcę w 2005 r. należności obejmujące w szczególności zaległe wynagrodzenie za lata 2003-2004 oraz tzw. trzynaste pensje za lata 1999-2002 wraz z odsetkami. Bezspornym jest również, że w łącznym dochodzie rodziny strony skarżącej uwzględniony został dochód z tytułu alimentów w kwocie [...] zł. Ustalony w ten sposób dochód rodziny skarżącej wynosi łącznie [...] zł, zaś w przeliczeniu na osobę dochód wynosi [...] zł. Dochód ten przekracza zatem kwotę 583,00 zł, określoną w powołanym art. 5 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania - wskazał Sąd - powołany przepis art. 5 ust. 3 ustawy, gdyż miesięczny dochód rodziny skarżącej ustalony w powyższy sposób (wynoszący [...] zł) przekracza kwotę [...] zł (583,00 zł x 5 członków rodziny) uprawniającą tę rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (85,87 zł > 48,00 zł). Niezależnie od powyższych uwag należy podkreślić, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, co do obowiązku uwzględnienia w dochodzie rodziny skarżącej dochodu z połowy gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład majątku dorobkowego byłych małżonków, to jest z powierzchni [...] ha przeliczeniowych, w kwocie [...] zł. D. B. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a mianowicie art. 5 ust. 3 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieprawidłowe uznanie w treści orzeczenia, iż pojęcie dochód rodziny zawarte w tym przepisie należy interpretować jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego pojęcia (zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa) sprowadza się do uznania, iż przez pojęcie dochód rodziny należy rozumieć: dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka interpretacja badanego pojęcia, doprowadziła do uznania, iż skarżąca nie spełnia wymaganego w ustawie kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego i odpowiednich dodatków do tegoż zasiłku. Podnosząc powyższe strona wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z dnia 3 października 2002 r.) w zw. z art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż pojęcie dochód rodziny występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę, jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. Dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z interpretacyjną dyrektywą systematyzacji wewnętrznej aktu prawnego należy ustalać znaczenie zwrotu prawnego przy uwzględnieniu wewnętrznej spójności aktu, w którym mieści się ten zwrot. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym przez Sąd dochód skarżącej w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł, a poza tym stanem faktycznym pozostają kwestie związane z dochodem skarżącej ew. uzyskanym z gospodarstwa rolnego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię. Jak słusznie stwierdzono w skardze kasacyjnej dochód rodziny, o którym mowa w tym przepisie należy interpretować zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, iż dochód rodziny to dochód w przeliczeniu na osobę. Dokonana więc przez Sąd interpretacja pojęcia "dochód rodziny", o którym mowa w ust. 3 art. 5 ustawy była nieprawidłowa. Jednakże to naruszenie nie spowodowało, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wskazał jednoznacznie, iż do dochodu uzyskanego przez skarżącą musi być doliczony dochód z gospodarstwa rolnego. Ustalenia Kolegium dokonane w tym zakresie co do wysokości tego dochodu Sąd uznał za prawidłowe. W związku z tym dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, co wynika z wyliczeń Kolegium, wynosił [...] zł. Wysokość tego dochodu determinuje możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, bowiem w sposób oczywisty przekracza on nie tylko kwotę uprawniającą daną rodzinę do jego uzyskania, ale również przekroczenie to przewyższa kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, o którym mowa w ust. 3 art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając niniejszą sprawę odniósł się do ustaleń faktycznych poczynionych przez Kolegium. Ustalenia te dotyczyły m.in. wysokości uzyskanego przez D. B. dochodu, ze wskazaniem składników tego dochodu. Należy zauważyć, iż sąd administracyjny stosownie do swoich kompetencji określonych m.in. w § 2 art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż rozpoznając skargę na dany akt administracyjny ocenia czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Natomiast sąd administracyjny, poza sytuacjami określonymi ustawowo, które nie zachodzą w niniejszej sprawie, nie posiada uprawnień do rozstrzygania sprawy administracyjnej, do czego uprawnione są określone organy. W związku z tym sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie opiera się na ustaleniach organu administracji publicznej. Oczywiście badając legalność danego aktu odnosi się do tych ustaleń i może je zarówno zakwestionować, jak i uznać, że są niekompletne, bądź że organ nieprawidłowo go ocenił i dokonać własnej jego oceny. W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, Sąd I instancji uznał, że ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. co do wysokości dochodu uzyskanego przez skarżącą są prawidłowe i szczegółowo to uzasadnił. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji wyłączył ze swych ustaleń okoliczności odnoszące się do dochodu skarżącej uzyskanego z gospodarstwa rolnego. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) to brak zarzutu co do naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia ustosunkowanie się do kwestii prawidłowości przyjętych w tym zakresie ustaleń Sądu I instancji. Z tych względów uznając, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.