IV SA/Wa 254/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.), sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 roku sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego S. D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 sierpnia 2004 r. S. D. zwrócił się do Wójta Gminy K. o spowodowanie przywrócenia stanu stosunków wodnych na działce stanowiącej własność M. K. sąsiadującej z jego działką, ponieważ w związku z podniesieniem terenu tej działki jego działka jest zalewana. Decyzją z dnia [...] września 2004r. Wójt Gminy K. odmówił nakazania M. K., właścicielowi działki nr [...] położonej w K. , przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzję podjęto w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dn. 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229). W uzasadnieniu decyzji podano, że w toku przeprowadzonego postępowania nie stwierdzono zmian stanu wody na nieruchomości M. K.. Od powyższej decyzji S. D. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że w celu jednoznacznego ustalenia, czy mogło dojść do zmiany stanu wody na gruncie w związku z podwyższeniem terenu działki nr [...] konieczne jest powołanie biegłego, który wydałby w tej sprawie stosowną opinię. Rozpoznając ponownie sprawę w grudniu 2004 r. Wójt Gminy K. powołał biegłego, który sporządził ekspertyzę dotyczącą stosunków wodnych dla działek nr [...] i [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Wójt Gminy K. , działając na podstawie o art. 29 ust. 3 ustawy z dn. 18 lipca 200lr. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229), odmówił nakazania M. K., właścicielowi działki nr [...] położonej w K. , przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji podano, że z ekspertyzy technicznej wykonanej przez biegłego rzeczoznawcę wynika, że podwyższenie części działki M. K. o nr [...] nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych, a jedynie mogło przyspieszyć spływ wody opadowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. D. wskazując w uzasadnieniu, że decyzja jest niezasadna, gdyż jego zdaniem podwyższenie terenu sąsiedniej działki jest przyczyną zalewania jego nieruchomości. Wskazał również na konieczność udrożnienia rowów wzdłuż ul. [...], które to działania leżą w gestii Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. . W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że bezsprzecznym w sprawie jest, że w dniu 20 sierpnia 2004 r. podczas intensywnych opadów deszczu została podtopiona działka S. D. o nr [...]. Z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę ds. budownictwa wodnego i melioracji R. P. wynika, że ukształtowanie terenu w rejonie ul. [...], gdzie zlokalizowane są działki nr [...] i [...] charakteryzuje się płaszczyzną o niewielkich spadkach podłużnych i poprzecznych, co powoduje trudności w odprowadzaniu wód opadowych szczególnie przy opadach intensywnych, jakie miały miejsce dnia 20 sierpnia 2004r. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w ekspertyzie biegły rzeczoznawca wyraźnie stwierdził, że podwyższenie części działki nr [...] przez M. K. nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych, a jedynie przyspieszyło spływ wody powierzchniowej. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego nie było możliwe nakazanie, w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ponieważ nie stwierdzono, aby jego działania spowodowały zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest niezasadna, ponieważ jego zdaniem nawiezienie ziemi na działkę sąsiednią powoduje zalewanie jego nieruchomości. Sytuację pogarsza jeszcze niedrożność rowów wodnych, których utrzymanie we właściwym stanie należy do zadań Gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn.akt IV SA/Wa 1115/05) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a art. 29 ust. 3 tej ustawy stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z przepisu wynika, że aby możliwe było nałożenie na właściciela gruntu określonych obowiązków konieczne jest stwierdzenie, że spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę ds. budownictwa wodnego i melioracji R. P. wynika, że ukształtowanie terenu w rejonie ul. [...], gdzie zlokalizowane są działki nr [...] i [...] charakteryzuje się płaszczyzną o niewielkich spadkach podłużnych i poprzecznych, co powoduje trudności w odprowadzaniu wód opadowych szczególnie przy opadach intensywnych, jakie miały miejsce dnia 20 sierpnia 2004r. W ekspertyzie tej biegły wyraźnie stwierdził, że podwyższenie części działki nr [...] przez M. K. nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych, a jedynie przyspieszyło spływ wody powierzchniowej. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącego S. D.. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał m.in. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do mających szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie zmian stanu wodnego na nieruchomości stanowiącej własność M. K.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w K. przy ul.[...] zamieszkuje od 1978 r. i wcześniej tj. przed podwyższeniem działki przez sąsiada poprzez nawiezienie na nią ziemi jego działka nie była zalewana przez wody opadowe, mimo, że była położona niżej niż działka M. K.. Skarżący wskazał, że z art.29 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika, że właściciel gruntu o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku wody ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie skarżący stwierdził, że samo nawiezienie na część działki piasku i spowodowanie podwyższenia poziomu gruntu uznać należy za zmianę stosunków wodnych na gruncie. Skarżący podniósł także, że Sąd I instancji przyjął błędny stan faktyczny sprawy, który w postępowaniu administracyjnym został ustalony z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art.77 § 1 kpa, a naruszenie to miało polegać na oparciu decyzji jedynie na wnioskach i stwierdzeniach zawartych w opinii biegłego rzeczoznawcy ds. budownictwa wodnego i melioracji - R. P. oraz na wybiórczym uwzględnieniu tej opinii. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt II OSK 99/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę gdyż ekspertyza, na którą powołał się Sąd pierwszej instancji zawiera liczne sprzeczności. W opinii tej stwierdzono, że podwyższenie działki nr [...], należącej do M. K. nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, a jedynie przyśpieszyło spływ wody powierzchniowej. W stwierdzeniu tym - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - można zauważyć pewną sprzeczność, gdyż z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że podwyższenie działki powoduje przyspieszenie spływu wody, co ma wpływ na ilość pochłaniania tej wody przez grunt, przez który ona przepływa. Im szybciej wody opadowe przepłyną przez dany teren, w szczególności, gdy jest to teren utwardzony, tym mniej wody zostanie przez ten grunt pochłonięte. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przyśpieszenie spływu wody na grunty sąsiednie poprzez podwyższenie poziomu gruntu działki stanowi jedną z form zmiany stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Warto wskazać, że na gruncie nieo bo wiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r, sygn. akt SA/Bk 1480/99 - niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 marca 2002 r, sygn. akt IV SA 3348/01 - niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Sytuację prawną skarżącego należy rozważyć na tle dokonanych ustaleń faktycznych. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku S. D. o spowodowanie przywrócenia stosunków wodnych na działce stanowiącej własność M. K., sąsiadującej z działką skarżącego, które zostały naruszone na skutek podniesienia terenu na działce sąsiada, co spowodowało podtopienie działki skarżącego w związku z intensywnymi opadami deszczu. Wcześniej przed podwyższeniem działki przez sąsiada poprzez nawiezienie na nią ziemi działka skarżącego nie była zalewana przez wody opadowe, mimo, że była położona niżej niż działka M. K.. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Zgodnie z ust.1 w/w przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zaś ust. 3 wskazuje, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie prawidłowej wykładni w/w przepisu. Użycie przez ustawodawcę słowa "a zwłaszcza" pozwala na stwierdzenie, że w zakresie ustawowego pojęcia "zmiana stanu wody na gruncie" mieści się również zmiana kierunku odpływu z określonej działki wody opadowej. Taka zmiana może być również spowodowana tym, że właściciel gruntu podwyższy poziom swojej działki, na przykład poprzez nawiezienie na nią ziemi. Tak więc wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że przyśpieszenie spływu wody na grunty sąsiednie poprzez podwyższenie poziomu działki stanowi jedną z form zmiany stosunków wodnych na gruncie, o której mowa w art. 29 prawa wodnego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekających w sprawie oparte zostały na wnioskach wskazanych w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę ds. budownictwa wodnego i melioracji, dotyczącej odprowadzania wód powierzchniowych z działek nr [...] i nr [...]. We wnioskach tej opinii wskazano, że podwyższenie części działki nr [...] przez M. K. nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych, a jedynie przyśpieszyło spływ wody powierzchniowej. Jednocześnie we wnioskach końcowych opinii biegły proponuje zobowiązanie M. K. do wykonania wzdłuż podmurówki rozgraniczającej działki nr [...] i nr [...] rowka głębokości ca 0,2 m z odpływem do rowu przydrożnego przy ul.[...] oraz wykonania otworu w podmurówce od strony tej ulicy o średnicy przynajmniej 15 cm i wyłożenia dna rowka łupinami betonowymi. Ta oczywista sprzeczność nie została dostrzeżona przez organy prowadzące postępowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2002 r., sygn.akt I SA 1978/00, LEX 81669 organ administracji nie dysponuje wiadomościami specjalnymi - stąd potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego i jej szczególna moc dowodowa - lecz nie oznacza to, aby organ nie był w stanie ocenić opinii, zwłaszcza w świetle zarzutów strony. Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę. Wprawdzie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie określono wymagań, jakim winna odpowiadać opinia biegłych, ale z samej istoty tego dowodu wynika, że opinia ta musi zawierać uzasadnienie przyjętego stanowiska z jednoczesnym ustosunkowaniem się do zebranych w sprawie dowodów i wykazaniem, który z warunków przewidzianych w przepisach prawa materialnego nie wystąpił, co skutkowało przyjęciem negatywnego stanowiska co do uznania, że podwyższenie części działki nr [...], należącej do M. K. nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Dowód w postaci opinii czy ekspertyzy technicznej podlega bowiem ocenie organu orzekającego, zgodnie w wymaganiami postępowania administracyjnego (art. 80 kpa). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77, § 1 i 80 kpa, a naruszenie to, zdaniem sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.