II SA/Gl 758/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącego M. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem wniesionym w dniu [...]r. J. B. złożył wniosek do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę kominów na działce nr [...] przy ul. [...]. Do wniosku oprócz projektu budowlanego dołączył także m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W trakcie prowadzonego przed organem I instancji postępowania administracyjnego M. B. zakwestionował prawdziwość złożonego przez brata oświadczenia. W pismach z dnia [...]r. i [...]r. wskazał także, iż jego zdaniem taras, na którym miałby być wybudowany komin, zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w K. przekazany został do jego wyłącznego użytku, a nadto nie może wyrazić zgody na wybudowanie konstrukcji, która oprócz oszpecenia jego mieszkań i tarasu spowodowałby zanieczyszczenie powietrza. Bratu i jego rodzinie zarzucił popełnienie przestępstwa i poinformował, iż rozważa powiadomienie o przytoczonych faktach prokuratury. M. B. stwierdził też, iż projekt budowy zawiera nieprawdziwe informacje dotyczące komina a inżynier sporządzający projekt zdaniem strony nie odróżniał dachu od tarasu. Z kolei wezwany do wypowiedzenia się na temat prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane J. B. oświadczył w dniu [...]r., iż złożone przez siebie oświadczenie uważa za zgodne ze stanem rzeczywistym. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na dokonanie przebudowy kominów budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji poniósł, iż pomimo zastrzeżeń M. B. co do prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia oraz poprawności informacji zawartych w projekcie nie mógł badać posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane gdyż złożone przezeń, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie jest dla organu wiążące i stanowi dokument konieczny i wystarczający. Za rozwiązania projektowe odpowiada natomiast projektant, który złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W wyniku rozpoznania odwołania M. B. zarzucającego organowi I instancji, iż nie uwzględnił faktu poświadczenia nieprawdy przez J. B. i przez opracowującego projekt inż. J., decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ustosunkowując się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów M. B. organ drugoinstancyjny potwierdził, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie posiadają uprawnień do badania prawdziwości złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że sprawa ewentualnego poświadczenia nieprawdy może zostać zgłoszona przez odwołującego się do prokuratury. Pismem z dnia [...]r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż rozstrzygnięcie to naruszyło art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 93, poz. 16 z późn. zm., zwanej dalej: k.c.) który to przepis przewiduje wymóg zgody współwłaściciela nieruchomości na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Naruszyło także art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) poprzez przyjęcie od J. B. oświadczenia o posiadanym przez niego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo braku zgody współwłaściciela. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (ten ostatni wniosek został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalony postanowieniem z dnia 6 listopada 2006 r.). Skarga została wniesiona w terminie. Dodatkowe pismo procesowe wniósł do tut. Sądu także J. B. oświadczając, że budowa komina i sytemu wentylacji była przewidziana w dawnym projekcie obiektu, który budował on na podstawie decyzji nr [...]. Tym samym obecna budowa kominów w rzeczywistości nie jest inwestycją nową lecz kontynuacją tej, której w latach [...]dziesiątych nie można było dokończyć z uwagi na [...]. Podkreślił także, iż system kominowy i wentylacyjny dotyczy wyłącznie mieszkania J., A. i M. B. a tym samym M. B. nie powinien być stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają bowiem art. 32 ust. 4 cytowanej powyżej ustawy Prawo budowlane. Obie decyzje wydane zostały nadto z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 3) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy składając w dniu [...]r. wniosek o pozwolenie na budowę i określając zamierzenie budowlane jako nadbudowę kominów budynku mieszkalnego inwestor, J. B., dołączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu wskazał, iż jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jako pozostałych współwłaścicieli podał żonę A. B. i córkę M. B., które wraz z nim podpisały oświadczenie, a także brata, M. B., wskazując, iż dołącza w tej mierze stosowne oświadczenie notarialne. Do wniosku J. B. dołączył dotyczące działu spadku postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...]r., sygn. akt [...] stwierdzające, iż na przedmiotowej nieruchomości ustanawia się odrębną własność dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych (jeden przyznany J., A. i M. B., a drugi M. B.) natomiast udział w nieruchomości wspólnej (w tym m.in. grunt, klatka schodowa, hol, strych, stropy, dachy) wyniesie dla lokalu nr A – [...]% natomiast dla lokalu mieszkalnego nr B – [...]%. Dołączył także wspomniane w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oświadczenie notarialne z dnia [...]r., mocą którego J. i M. B., jako współwłaściciele parceli i budynku, wyrażają zgodę na to by J. B. dokonał rozbudowy parteru budynku. Oświadczenie, o którym mowa, w trakcie objętego obecnie kontrolą sądową postępowania administracyjnego wielokrotnie kwestionowane przez M. B., który podkreślał, iż nie wyraża zgody na planowane zamierzenie budowlane, złożone zostało pod rygorem odpowiedzialności karnej. Z uwagi na to nie zostało ono przez orzekające w sprawie organy w żaden sposób zweryfikowane albowiem zdaniem zarówno organu I jak i II instancji oświadczenie takie jest dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące i nie mają one prawa badać czy inwestor istotnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością. Wskazać w tym miejscu należy, że zarówno w doktrynie prawa jak też w dorobku judykatury niewątpliwym jest, że w obecnym stanie prawnym, tj. od dnia 11 lipca 2003 r. inwestor nie musi już udowadniać swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ administracji publicznej zasadniczo nie ma kompetencji do tego by badać prawdziwość złożonego oświadczenia i samodzielnie dokonywać dalszych ustaleń. Jeśli bowiem w trakcie prowadzonego postępowania nabierze w tym zakresie wątpliwości winien zwrócić się do odpowiednich organów ścigania, aby zbadały tę kwestię w kontekście odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Dopiero bowiem ewentualne wszczęcie postępowania karnego uzasadnić może zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (por. szerzej J. Dessoulavy-Śliwiński /w:/ Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 393 i nast., wraz z cytowanym tam orzecznictwem). W szczególny sposób oceniać należy jednak sytuację, w której inwestor zamierza wykonać roboty budowlane dotyczące nieruchomości, która stanowi przedmiot współwłasności. Inwestycja taka z reguły stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i jako taka, z mocy art. 199 k.c., wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W konsekwencji zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88). Zdaniem tut. Sądu prowadzące zakwestionowane w skardze postępowanie administracyjne organy administracji publicznej nie dostrzegły jednak specyfiki sytuacji związanej z współwłasnością i w żadnej mierze nie wzięły pod uwagę wyrażanego przez współwłaściciela sprzeciwu wobec planowanej inwestycji. Nie przywiązały też wagi do faktu, iż wprawdzie do swojego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane J. B. dołączył podpisaną w formie notarialnej zgodę brata to jednak oświadczenie notarialne, o którym mowa, sporządzone zostało w roku [...], dotyczyło inwestycji o innym zakresie niż planowana obecnie (rozbudowy parteru budynku) i innego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nadto jako sporządzone 18 lat przed działem spadku odnosiło się do innej sytuacji własnościowej nieruchomości. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był albo przeprowadzić we własnym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające albo też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W postępowaniu drugoinstancyjnym Wojewoda [...] nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej niejasności i braków i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna z dnia [...]r. Obie decyzje uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny zatem w pierwszej kolejności rozważyć, albowiem w świetle akt sprawy nie jest to oczywiste i stanowi przedmiot kontrowersji pomiędzy braćmi B,, czy zamierzona inwestycja zrealizowana ma być istotnie na części nieruchomości stanowiącej współwłasność. W razie pozytywnej odpowiedzi zbadać należy czy wszyscy współwłaściciele, w tym M, B,, wyrażają zgodę na przedmiotowe zamierzenie albowiem w braku takiej zgody wydanie pozwolenia na budowę nie jest prawnie dopuszczalne. Jednocześnie zarówno orzekające w sprawie organy jak też inwestor i pozostali współwłaściciele winni mieć na uwadze treść przywołanego już art. 199 k.c., który to przepis, oprócz wprowadzenia wymogu zgody wszystkich współwłaścicieli na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, przewiduje nadto, iż w razie braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać stosownego rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Brakująca zgoda opierających się współwłaścicieli może zatem zostać zastąpiona zapadającym w postępowaniu nieprocesowym postanowieniem sądu zezwalającym na dokonanie zamierzonej czynności – por. szerzej np. E. Gniewek: Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001, komentarz do art. 199 k.c. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.