II OSK 179/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr), Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 40/04 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 16 grudnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu skarg T. P. i M. K. do sądu administracyjnego, na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...].11.2003 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. K. pozwolenia na roboty budowlane – uchylił, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. K. pozwolenia na roboty budowlane, związane ze zmianą sposobu użytkowania sklepu na lokal gastronomiczny, w tym na wykonanie otworu drzwiowego w miejsce okna, wymianę stolarki okiennej i wykonanie schodów wewnętrznych na działce nr [...] przy ul. [...] w Lublinie. W złożonej do sądu skardze na tę decyzję T. K. zakwestionowała pogląd organów, iż przeprowadzone prace budowlane nie są remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 – Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, roboty te miały na celu odtworzyć historyczny wygląd kamienicy (...) "i zapobiec dalszej degradacji lokalu, którym włada". Wyjaśniła też, że w dniu 23.01.2003 r. zawarła z pełnomocnikiem T. P. i M. K. "porozumienie obejmujące zgodę na przeprowadzenie remontu. Zgody takiej udzielił również zarządca ustanowiony przez Sąd". Podkreśliła, że "nie wykonywała żadnych prac, które dotyczyłyby lokali władanych przez innych właścicieli, a także lokali wspólnych ". Podniosła również, że zostało naruszone jej prawo do obrony, ponieważ decyzję reformacyjną organ wydał nie zapoznając ją z argumentacją strony przeciwnej, uniemożliwiając jej odniesienie się do tej argumentacji. Oddalając przedstawioną wyżej skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na przepisy Prawa budowlanego, konkretnie art. 29 i 30 stwierdził, że do wykonania remontu obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku gdy roboty budowlane dotyczą obiektu objętego współwłasnością, oświadczenie to powinno zawierać zgodę wszystkich współwłaścicieli. Współwłaścicielami przedmiotowej kamienicy są C. B. i C. P. B., T. P., M. K. i A. J. Powyższe wynika z wpisu do księgi wieczystej. W aktach sprawy brak jest oświadczeń współwłaścicieli wyrażających taką zgodę. Nie ma również stanowiska C. B., C. P. B. lub ich następców prawnych. Nadto przedmiotowy budynek, jako objęty ochroną konserwatorską (wpis do rejestru zabytków województwa lubelskiego, nr [...]) wymagał do przeprowadzenia robót uprzedniego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie – art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15.II.1962 r. o ochronie dóbr kultury i art. 36 ust. 1 pkt 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków (...) Dz.U. Nr 162, poz. 1568). W piśmie z dnia 15.07.2003 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił T. K. pozwolenia na niektóre z robót objętych projektem tj. na prace adaptacyjne, z wyłączeniem realizacji wejścia zewnętrznego w miejsce okna, które mogłyby być uwzględnione wyłącznie na wniosek wszystkich współwłaścicieli. W tej sytuacji, z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli na projektowane zmiany oraz brak zgody konserwatora zabytków organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zgoda konserwatora zabytków, wymagana w art. 32 ust. 1 pkt 2 – Prawa budowlanego, powinna być udzielona przed rozpoczęciem robót budowlanych i wydaniem pozwolenia na budowę i nie może być zastąpiona wyrażeniem pozytywnej opinii po zakończeniu robót. Stąd też nie jest trafne powoływanie się skarżącej na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 16.01.2004r. aprobujące wykonane przez nią prace w przedmiotowej kamienicy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził też, że organ II instancji uprawniony był do dokonania "własnej oceny materiału dowodowego i wydania orzeczenia w trybie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o NSA". W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej T. K. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia go i rozpoznania sprawy podniosła następujące zarzuty : 1. naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 – Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sytuacji gdy przeprowadzany remont był czynnością zwykłego zarządu i dotyczył lokalu, z którego ona wyłącznie korzysta, a także zmierzał do przywrócenia stanu zgodnego z historycznym wyglądem lokali, potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i to w sytuacji gdy inwestorka uzyskała stosowną zgodę od pełnomocnika znanych i żyjących współwłaścicieli jak również od zarządcy sądowego; 2. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez przyjęcie, że przepisy te zostały prawidłowo zastosowane. W sytuacji gdy inwestorka okazała oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością i uzyskała stosowne uzgodnienia, w szczególności zgodę konserwatora; 3. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niewyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i niewskazanie powodów, dla których sąd uznał, iż organ nie naruszył art. 10 k.p.a. w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W złożonej na skargę kasacyjną odpowiedzi , T. P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacyjnej i z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, wynikającą z wystąpienia przynajmniej jednej spośród sześciu przesłanek określonych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w cytowanym wyżej przepisie przesłanek nie zachodzi. 1. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe ich zastosowanie. Tego rodzaju uchybienie sprowadza się do błędu w subsumcji polegającym na tym, że stan faktyczny ustalony w danej sprawie, błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w określonej normie prawa albo błędnie przyjęto, że nie odpowiada tej normie. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Stosownie do obowiązującego w chwili wydania kontrolowanej decyzji brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 2 – Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia ww. wymagań oraz tych określonych w ust. 1 i 2 ust. 35, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zakwestionowanym wyroku, że w omawianej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem należy, że zakres prac budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę – wykracza poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Niezbędna więc była do ich wykonania zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Jest poza sporem, że inwestorka nie posiadała zgody wszystkich współwłaścicieli oraz że dwóch z nich sprzeciwiło się wykonaniu tych robót. W złożonym bowiem od decyzji organu I instancji odwołaniu, T. P. i M. K. sprzeciwiły się przeprowadzeniu projektowanych robót budowlanych. W tej sytuacji należy uznać, iż skutecznie zostało podważone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Zakwestionowanie bowiem, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana – wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Tak więc już tylko z tej przyczyny brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i 35 ust. 4 – Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje w tej sytuacji trafny zarzut, że decyzją z dnia [...].07.2003 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił zezwolenia na wykonanie drzwi zewnętrznych (w miejsce okna) do lokalu w kamienicy przy ul. [...] w Lublinie. 2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 – Prawa o postępowaniu prze sądami administracyjnymi, uzasadniony nieodniesieniem się sądu do naruszenia przez organ odwoławczy, wydający decyzję w trybie art. 38 ust. 2 – ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – art. 10 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, sąd ustosunkował się do przedstawionego wyżej zarzutu stwierdzając, iż działający w tym trybie organ, miał prawo do własnej oceny zebranego materiału dowodowego i wydania stosownego orzeczenia. Już tylko uzupełniająco należy zauważyć, że organ, który korzysta z tego szczególnego trybu nie prowadzi postępowania wyjaśniająco-dowodowego. Dokonuje on wyłącznie oceny zaskarżonej decyzji w takich granicach, w jakich mógłby to uczynić sąd administracyjny. Stąd też art. 10 k.p.a. nie mógł być w tej sytuacji naruszony. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.