I OSK 816/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 marca 2007r. sygn. akt II SA/Ol 663/06 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 663/06 uwzględniając skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż A. L. ubiegała się o przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego w kwocie 750 zł na pokrycie zadłużenia za pobrane w 2003 r. leki, za które z powodu trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej nie uiszczono należności. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. decyzją z [...] odmówił przyznania zasiłku powołując się na to, iż A. L. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 122 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł, zaś strona uzyskuje dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Specjalny zasiłek celowy wymieniony w art. 41 ust. 1 może być przyznany w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, a na podstawie zgromadzonych dokumentów brak jest takich, jak np. pogorszenie stanu zdrowia pociągające za sobą dodatkowe koszty leczenia. W odwołaniu od tej decyzji A. L. podała, że w związku z chorobą poniosła znaczne wydatki i przez okres 6 miesięcy przygotowywana była do operacji w Klinice Ortopedycznej w P., co rzutuje na jej sytuację materialną. Zarzuciła organowi I instancji dyskryminowanie jej, jako że nie jest osobą majętną, traktowanie w sposób niehumanitarny oraz naruszający godność osoby niepełnosprawnej. SKO w E. decyzją z [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i powołując się na dane wynikające z wywiadu środowiskowego, że strona nie przebywa na terenie kraju stwierdziło, iż art. 5 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń przyznaje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej. Pobyt poza granicami kraju wyklucza ją z kręgu osób, które mogą ubiegać się o tego rodzaju pomoc społeczną. W skardze do WSA A. L. zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych oraz art. 5 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzając, iż posiada stałe zameldowanie w Iławie i czasowo przebywa na terytorium RP podczas przerw w nauce. Wniosła o uchylenie decyzji. SKO decyzją z dnia [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., uwzględniając skargę A. L. uchyliło własną decyzję i decyzję I instancji podtrzymując jednakże stanowisko w zakresie wykładni art. 5 ustawy o pomocy społecznej, jednakże zdaniem SKO przesłanka odmowy przyznania świadczenia odpadła z dniem 18 sierpnia 2006 r. od kiedy strona przebywa w Polsce. Kolegium uchyliło się od rozpoznania sprawy z uwagi na to, że postępowanie I instancji z powodu nieobecności strony w kraju nie było kompletnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. L.. WSA wyrokiem z 5 grudnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji SKO z [...] ([...]) z uwagi na to, iż decyzja ta nie uwzględniała skargi w całości. Następnie rozpoznał pierwotną skargę na decyzję SKO z dnia [...] i uznał, iż w sprawie tej SKO dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...] nie wziął pod uwagę szeregu okoliczności faktycznych, które ulegały zmianie odnośnie do pobytu skarżącej w kraju. Sąd uznał więc za koniecznie aby sprawa była ponownie rozpoznana z niezbędnym uwzględnieniem stanu faktycznego zaistniałego po dniu wniesienia skargi. Sąd zwrócił uwagę, iż skarżąca w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym i sądowym działała przez pełnomocnika, jednakże z uwagi na art. 10 k.p.a. koniecznym jest by pewne okoliczności zostały wyjaśnione przez stronę osobiście, gdyż działania takie ułatwią proces postępowania dowodowego rzutując niewątpliwie na meritum sprawy, a z drugiej strony uwiarygodnią i wyjaśnią stan faktyczny. Podobne wnioski można wyprowadzić odnośnie mocy dowodowej z przesłuchania strony w sytuacji, w której organ uznałby za konieczne jej przeprowadzenie. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien dołożyć wszelkich starań by ustalić faktyczne dochody skarżącej oraz jej sytuację życiową związaną z długotrwałym pobytem za granicą i pobieraniem tam nauki, w szczególności ustalić dochody A. L. jakie uzyskała w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, z uwzględnieniem także ewentualnych dochodów zagranicznych oraz wydatki związane z utrzymaniem się i pobieraniem nauki. Sąd nadto uznał, iż przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś art. 41 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący o podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego, wymaga aby SKO poczyniło ustalenia ze szczególnym uwzględnieniem istotnych okoliczności sprawy, co nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nadto Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom z art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organy administracji państwowej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., reprezentowane przez radcę prawnego J. L. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparło o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając: 1) naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie wyroku w oparciu o błędnie przyjęte ustalenia co do tego, że strona przebywa w kraju, mimo że opuściła kraj w celu dalszego odbycia studiów wyższych w Wielkiej Brytanii; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu normy prawnej, zawierającej przesłankę negatywną do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, określoną w art. 5 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która wskazuje, że pomoc społeczna przysługuje obywatelom polskim, mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP – co oznacza, iż nie może przysługiwać obywatelom polskim mającym miejsce zamieszkania w Polsce, lecz nieprzebywającym na terenie kraju. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że ustalenia Sądu, iż organ odwoławczy wydając decyzję w dniu 24 lipca 2006 r. nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznych odnośnie pobytu strony w kraju są całkowicie bezpodstawne. Organ powołuje się na pismo pełnomocnika strony doręczone Kolegium 28 czerwca 2006 r. w toczącej się równolegle sprawie, w której zawarto oświadczenie, że strona wyjechała z kraju w 2002 r. i powróci po zakończeniu roku szkolnego 2006/2007 w lipcu. Fakt czasowego pobytu strony w kraju został wskazany przez pełnomocnika Z. L. dopiero w skardze do WSA, w której zwróciła się o rozpatrzenie sprawy córki przy okazji jej pobytu w kraju na wakacjach od 18 sierpnia do 30 września 2006 r. Zestawienie tych dat pobytu A. L. w Polsce pozostaje w wyraźnej sprzeczności z ustaleniami Sądu. W konsekwencji tak ustalonego stanu faktycznego SKO nie może wypełnić wskazań Sądu co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, z uwagi na to, że po 30 września 2006 r. strona ponownie opuściła kraj i w nim nie przebywa. W przedmiotowej sprawie zachodzi więc przesłanka negatywna do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej określona w art. 5 ustawy, zaś Sąd nie zajął stanowiska w tej kwestii i nie zastosował wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego. Sąd przyjął w sposób nieuzasadniony, że strona przebywa w kraju i może uczestniczyć w postępowaniu. Tymczasem jej nieobecność uniemożliwia wykonanie wskazań Sądu tak długo jak długo strona będzie przebywać poza krajem. Dla takich sytuacji faktycznych, jak wyżej opisana, racjonalny ustawodawca nie bez powodu zawarł regulację określoną w art. 5 ustawy o pomocy społecznej, która powinna być uwzględniona przez Sąd. Kolegium nadto zwróciło uwagę, iż nieobecność strony w kraju uniemożliwia przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, jak również nie można zastąpić oświadczenia majątkowego strony oświadczeniem jej pełnomocnika, z uwagi na osobistą odpowiedzialność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Specyficzny charakter postępowania administracyjnego powoduje konieczność wyraźnego odróżnienia miejsca zamieszkania strony od miejsca pobytu i wymaga, aby oba te miejsca znajdowały się na terenie kraju. Stąd też, zdaniem Kolegium, A. L., która ma miejsce zamieszkania na terenie kraju, a która jest ponadto właścicielką części nieruchomości mieszkalnej i w niej jest zameldowana na pobyt stały, powinna przebywać na terenie kraju (choć niekoniecznie w miejscu zamieszkania), aby korzystać ze świadczeń pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności, określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, stąd też Sąd odwoławczy ograniczył rozpoznanie sprawy tylko do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W sytuacji takiej jak ta, gdy skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach z art. 174 ustawy P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po zebraniu materiału dowodowego i przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony – można przejść do skontrolowania prawidłowości przyjętej przez Sąd wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna winna wskazywać naruszone przepisy, zawierać opis na czym naruszenie to polegało oraz wykazać, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania w tej skardze kasacyjnej został sformułowany w sposób ogólny, bez wskazania naruszonych przez Sąd I instancji przepisów i opisania na czym naruszenie to polegało. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, bowiem związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej, wyklucza możliwość ustalenia przez Sąd, który z przepisów postępowania autor miał na uwadze i w jaki sposób doszło do jego naruszenia. Wprowadzony w art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a. przymus adwokacki zapewniać winien odpowiedni poziom sporządzonego środka odwoławczego w sposób umożliwiający dokonanie kontroli. Wady sporządzonej skargi kasacyjnej nie pozwalają na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując na konieczność dokonania szeregu czynności wyjaśniających w prowadzonym postępowaniu. W sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, a Sąd I instancji zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a stanowisko to skutecznie nie zostało podważone, nie można odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem po ustaleniu stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przepisu prawa materialnego. Ocena zasadności wyroku w tym aspekcie w obecnej sytuacji byłaby więc przedwczesna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.