II SA/Ol 645/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Kondratowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego zwrotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. A. L. wniosła o przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego podlegającego zwrotowi, w wysokości 1000 zł., z uwagi na szkodę jakiej doznała w związku z częściowym spaleniem się łazienki w jej mieszkaniu. Decyzją działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", znak "[...]", odmówiono jej przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego zwrotnego. W uzasadnieniu podniesiono m.in., iż A. L. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), z uwagi na fakt, iż uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 1032,31 zł. Nadto wskazano, że stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy, skarżąca winna najpierw wykorzystać własne uprawnienia, zasoby i możliwości w celu zdobycia pieniędzy na remont łazienki poprzez np.: wynajęcie posiadanego mieszkania. Organ podkreślił również, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 tejże ustawy, specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych wypadkach, a na podstawie zgromadzonych dokumentów brak jest takich szczególnych okoliczności, jak np. pogorszenie stanu zdrowia pociągające za sobą dodatkowe koszty związane z leczeniem. W dniu 4 maja 2006r. A. L., złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu podała, iż wnosi o przyznanie jej 1000 zł. tytułem zasiłku celowego, który ma zamiar zwrócić w ratach płatnych po 100 zł. miesięcznie. Podkreśliła, iż od dnia zdarzenia zniszczone pomieszczenia nie zostały odremontowane z powodu braku pieniędzy, gdyż jej dochody są bardzo niskie, a z uwagi na fakt, iż studiuje za granicą ponosi dodatkowe koszty związane z czesnym, zakwaterowaniem, dojazdami do szkoły i rehabilitacją. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta– Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", nr "[...]" odmawiającą przyznania A. L. specjalnego zasiłku celowego zwrotnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż odwołująca się na stałe przebywa poza granicami kraju, co w świetle art. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) stanowiącego, że prawo do świadczeń w tym zakresie przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej, wyklucza ją z kręgu osób, które mogą ubiegać się o tego rodzaju pomoc społeczną. Podkreśliło również, iż poprzednio przyznane świadczenie pod tytułem zwrotu, nie zostało faktycznie zwrócone, a organ postawiony został przed koniecznością umorzenia połowy udzielonego zasiłku. A. L. w dniu 7 sierpnia 2006r. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła szereg uchybień proceduralnych, m.in. to, iż organ ją wydający nie wziął pod uwagę, w jej przypadku, faktu zaistnienia zdarzenia losowego polegające na pożarze jednego z pomieszczeń posiadanego przez nią mieszkania. Tak więc zdaniem skarżącej, organy analizujące zarówno złożony przez nią wniosek o wypłacenie specjalnego zasiłku celowego zwrotnego, jak i odwołanie od wydanej na skutek wniosku decyzji odmawiającej przyznania zasiłku, winny wziąć pod uwagę zaistniałą sytuację, o której mówią przepisy obowiązującego prawa. Zarzuciła również Kolegium błędną wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 5 tej ustawy, stwierdzając jednoznacznie, iż posiada stałe zameldowanie w I. i czasowo przebywa na terytorium RP podczas przerw w nauce. Mając powyższe na względzie podkreśliła, iż spełnia więc wymogi warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniło skargę A. L. w ten sposób, że uchyliło decyzję własną z dnia "[...]" i poprzedzającą ja decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko, że skoro przepis prawa wymaga łącznego przebywania i zamieszkiwania w kraju jako przesłanki do korzystania z pomocy społecznej, to oznacza, że oddziela pojęcie konkretnego centrum życiowego danej osoby, czyli miejsca jej zamieszkania, od fizycznej obecności na terenie kraju. Jednakże przesłanka odmowy skarżącej wnioskowanego świadczenia odpadła z dniem 18 sierpnia 2006r., od kiedy A. L. przebywa w Polsce. W tej sytuacji mimo rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną, konieczne jest uwzględnienie nowej sytuacji faktycznej strony, powstałej po dniu wniesienia przez nią skargi do Sądu. Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie mogło orzec co do istoty w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że postępowanie organu pierwszej instancji nie było postępowaniem kompletnym, chociażby z powodu nieobecności strony w kraju. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę z dnia 7 sierpnia 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006r., w sprawie o sygn. akt. II SA/Ol 750/06, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podkreślił m.in., iż decyzja ta nie uwzględniła skargi w całości, z uwagi na fakt, iż A. L. domagała się uchylenia powyższej decyzji i zasądzenia specjalnego zasiłku celowego w kwocie 1000 zł., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestało jedynie na uchyleniu zarówno własnej decyzji z dnia "[...]" o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jak i na uchyleniu decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]" odmawiającej przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego zwrotnego, naruszając tym samym dyspozycję przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" ma ten skutek, że odzyskuje moc decyzja tego organu z dnia "[...]" wydana w postępowaniu odwoławczym, na skutek odwołania A. L. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia "[...]". Z uwagi na wniesioną skargę od decyzji wydanej w trybie odwoławczym Sąd postanowił, iż dokona kontroli jej legalności pod sygn. akt II SA/OL 645/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – przy zakazie reformationis in peius. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem uchybienia proceduralne jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze podczas rozpatrywania omawianej sprawy mają wpływ na jej wynik, co w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydając decyzję z dnia "[...]" nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznych, które ulegały zmianie odnośnie pobytu skarżącej w kraju. W tej sytuacji Sąd uznał za konieczne, by sprawa raz jeszcze została rozpoznana z niezbędnym uwzględnieniem zaistniałego stanu faktycznego po dniu wniesienia skargi. Poza tym znacznie korzystniejsze jest dla strony skarżącej, jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", by miała ona szansę na ponowne rozpatrzenie sprawy bez konieczności występowania z kolejnym wnioskiem o pomoc społeczną. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie zatem zobligowane do tego przede wszystkim, aby ustalić przy udziale strony zakres oczekiwanej pomocy. Powyższe należy mieć na względzie, ponieważ skarżąca zmieniła swoje żądania w toku postępowania odwoławczego w stosunku do pierwotnych zgłoszonych przez nią we wniosku złożonym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Także dla organu rozstrzygającego o zasadności wnioskowanego żądania nie jest obojętne, czy zasiłek celowy będzie podlegał zwrotowi czy też nie. Niewątpliwie takie kryterium rozpoznawania sprawy prowadzi bezspornie do różnego zakresu postępowania dowodowego. Wskazać również należy, że skarżąca działała w dużej mierze w postępowaniu zarówno administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym przez pełnomocnika w osobie swojej matki. Z uwagi na to, koniecznym jest by pewne okoliczność w świetle przepisów art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały przez samą A. L., gdyż działanie takie ułatwi proces postępowania dowodowego, rzutując niewątpliwie na meritum sprawy, a z drugiej strony jej oświadczenia złożone osobiście w znacznym stopniu uwiarygodnią i uczynią bezspornym stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia. Podobne wnioski można wysnuć odnośnie mocy dowodowej z przesłuchania strony, w sytuacji, w której organ uznałby za konieczne jego przeprowadzenie. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien dołożyć wszelkich starań by ustalić faktyczne dochody skarżącej oraz jej sytuację życiową związaną z długotrwałym pobytem za granicą i pobieraniem tam nauki. Zważyć należy, iż to organy administracji (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej, o której mowa powyżej, była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niejednokrotnie stwierdzał, iż regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej różną od obowiązującej w sprawach cywilnych, jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ nie jest stroną, lecz organem władczym (zob. wyrok NSA z dn. 26 sierpnia 1998r. sygn. akt I SA/Gd 1675/96, LEX nr 34761). Zasadność dołożenia wszelkich starań przez organ administracji, którego obowiązkiem jest dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o zebrane w sprawie dowody poparta jest konstrukcją przepisów art. 40 i 41 ustawy o pomocy społecznej, które cechuje uznaniowość w ramach tzw. uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy koniecznym jest, by w tym zakresie poczynione zostały przez Kolegium wszelkie kroki umożliwiające stwierdzenie w sposób jednoznaczny, iż ustalenia są prawdziwe, dokonane w sposób całościowy, ze szczególnym uwzględnieniem istotnych okoliczności sprawy. Powyższy obowiązek organu konkretyzują również przepisy procedury administracyjnej, bowiem w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie (tak też w wyroku NSA z dn. 30 września 1999r. sygn. akt IV SA 1468/97, LEX nr 47791). Podobnie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 17 października 2001r., sygn. akt I SA 1110/01, stwierdzając, iż przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić wszystkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Reasumując, skarżona decyzja naruszyła przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.