II OSK 366/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 743/05 w sprawie ze skargi R. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 roku (sygn. akt II SA/Ol 743/05) uwzględnił skargę R. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2005 roku (Nr [...]),w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych i uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] stycznia 2005 roku (Nr [...]). Przedstawiając okoliczności faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 roku (znak: [...]) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne podjęte w dniu 5 lipca 2004 roku w sprawie realizacji przez M. B. robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. S. w D. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor czyli M. B. przystąpiła do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty D. z dnia 21 maja 2004 roku o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego rozbudowy danego budynku mieszkalnego. Następnie, podczas realizacji robót inwestor dopuścił się istotnych odstępstw w stosunku do ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 roku wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Z kolei postanowieniem z dnia 1 grudnia 2004 roku Starosta D. wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji z dnia 21 maja 2004 roku o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz M. B. Następnie w tej sytuacji organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu pojawienia się w sprawie zagadnienia wstępnego. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli M. i R. B. podnosząc, że prace związane z rozbudową budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe przy ul. S. w D. były prowadzone na podstawie obowiązującej decyzji Starosty D. z dnia 21 maja 2004 roku o pozwoleniu na budowę i zostały zakończone. Rozpatrując zażalenie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 roku, (znak [...]) Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie prowadzonych robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. S. w D. W jego uzasadnieniu podniósł, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej, czyli jest dotknięte wadą stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 51 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.) przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 50a pkt 2 lub 51 ust. 1 cyt. ustawy. Ponadto postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od daty jego doręczenia i nie jest dopuszczalne wydanie kolejnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ani wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy. Natomiast postanowienie o wstrzymaniu realizacji robót budowlanych M. i R. B. otrzymali w dniu 16 listopada 2004 roku, a zatem termin do wydania decyzji przez organ I instancji minął 16 stycznia 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez J. D., wyrokiem z dnia 19 maja 2005 roku (sygn. akt II SA/Ol 161/05) uchylił postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2005 roku. W uzasadnieniu Sąd orzekł, że uchylając postanowienie organu I instancji i umarzając postępowanie dotyczące prowadzonych robót budowlanych w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. S. w D. organ II instancji wykroczył poza zakres przedmiotowy postępowania organu I instancji, gdyż orzekł w tej materii, która nie była przedmiotem rozpoznania organu I instancji. Następnie, postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2005 roku (znak: [...]) Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Natomiast organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania przez strony postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W tej sytuacji przedmiotowe postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Na powyższe postanowienie R. D. - współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia z powodu nie rozpoznania istoty sprawy i naruszenia przepisów proceduralnych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W treści skargi podniósł następujące zarzuty. Po pierwsze, stwierdził, że organ II instancji nie rozpoznał podstaw zawieszenia postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w D. Wskazanie przez organ art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i okoliczność ustania zakazu prowadzenia robót budowlanych, jeżeli w okresie 2 miesięcy nie została wydana odpowiednia decyzja, nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania skutkującego umorzeniem postępowania zażaleniowego. Zdaniem skarżącego powinna nastąpić merytoryczna weryfikacja stanowiska organu I instancji. Po drugie podniósł zarzut, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tej sytuacji w postępowaniu brały udział podmioty nieuprawnione, a uprawnione nie miały takiej możliwości (B. D. współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości). Po trzecie, zaskarżone postanowienie narusza art. 124 § 1 k.p.a., gdyż nie został określony adresat tego postanowienia co uniemożliwia stronie wypowiedzenie się o prawidłowości doręczenia lub ustalenia stron postępowania. Obowiązkiem organu jest oznaczenie stron w postanowieniu, a nie w rozdzielniku. Po czwarte, postępowanie nie powinno zostać umorzone postanowieniem zgodnie z art. 105 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto organ odwoławczy dodał, że nie można podać, komu zostało doręczone postanowienie, gdyż reguluje to ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Następnie pismem procesowym z dnia 3 grudnia 2005 roku B. D. zgłosiła swój udział w sprawie jako współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości przy ul. S. w D. Podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem prawa i wniosła o jego uchylenie z powodu pominięcia jej w postępowaniu przed organem I i II instancji, co uniemożliwiło obronę jej stanowiska w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 roku skarżący przedłożył do akt pełnomocnictwo siostry - B. D. i oświadczył, że ma ona interes prawny w sprawie, ponieważ od 12 listopada 2004 roku jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. S. w D. Ponadto do akt sprawy zostało przedłożone pismo procesowe B. D., w którym wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia wydanego w postępowaniu bez jej udziału. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że w tej sprawie postępowanie przed organem I jak i II instancji było prowadzone bez udziału jednej ze stron postępowania - B. D. Stała się ona bowiem współwłaścicielką nieruchomości przy ul. S. w D. z dniem 12 listopada 2004 roku. Oznacza to, że była zarówno stroną postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia 15 listopada 2004 roku, (znak [...]) w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, jak i postępowania w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych prowadzonego przez organy w 2005 roku, zakończonego zaskarżonym postanowieniem. B. D. nie została zawiadomiona przez organ o wszczęciu postępowania, który nie posiadał informacji, że jest ona współwłaścicielką nieruchomości przy ul. S. w D. Jednakże w tej sytuacji nastąpiło naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż B. D. nie miała możliwości podejmowania czynności w celu obrony swoich interesów prawnych. Natomiast jedną z zasad ogólnych k.p.a. w świetle art.10 § 1 k.p.a. jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Dlatego też Sąd I instancji orzekł, że nastąpiło w tej sprawie naruszenie prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w D. z dnia 4 stycznia 2005 roku, ponieważ w tym postępowaniu strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożyła reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika M. B. Pełnomocnik skarżącej na podstawie art.173 § 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 cyt. wyżej ustawy naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie. W treści skargi podnosi także zarzut, że w tej sprawie nie wystąpił przypadek określony w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynikało to z tego, zdaniem strony skarżącej, że B. D. nie poinformowała właściwych organów, iż stała się współwłaścicielką nieruchomości przy ul. S. w D., stąd nie została uznana za stronę postępowania z wszelkimi tego konsekwencjami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w § 2 cyt. przepisu nie wystąpiła. W związku ze sposobem zredagowania skargi kasacyjnej wyjaśnić też należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami zaskarżenia ma ten skutek, że rola jego ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Zatem nie może on badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa nie wymienionymi w skardze kasacyjnej. Ponadto należy podkreślić, że w świetle art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została w pierwszej kolejności na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy, czyli naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, stąd pełnomocnik skarżącej podnosi w związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli w istocie przepisu prawa procesowego. W podstawach skargi wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego powinna być wykładnia właściwa. Jednocześnie należy podkreślić, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Dlatego też, jest to całkowicie chybiony zarzut, w świetle prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie, które nie są kwestionowane. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że B. D. jako strona postępowania nie uczestniczyła w tym postępowaniu czyli wypełnia to hipotezę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stąd Sąd I instancji prawidłowo orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Ponadto umorzenie postępowania następuje w formie decyzji administracyjnej, a nie postanowienia w świetle dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że zaskarżone postanowienie z dnia 8 sierpnia 2005 roku (Nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych uchyliło już zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, a nie utrzymało w mocy jak to wynika z sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Powyższe uchybienie nie wpływa jednak na wynik przedmiotowej sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.