I OSK 833/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 691/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz M. P. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 marca 2007r. sygn. akt II SA/Bk 691/06 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] wydaną w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty po drogę publiczną. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. i M. P. wnioskiem z dnia 6 czerwca 2006 r. wystąpili o wypłacenie odszkodowania za zajęte pod drogę powiatową nr [...] działki nr [...] i [...], położone w obrębie N. K., które na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiły współwłasność wnioskodawców oraz A. D. i T. D. We wniosku nawiązano do zawiadomienia z dnia 1 czerwca 2005 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia - z dniem 1 stycznia 1999 r. - przez Powiat B. z mocy prawa własności przedmiotowych działek. Starosta Powiatu B. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania stwierdzając, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania można było składać w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływnie tego terminu roszczenie wygasło. Po rozpatrzeniu odwołania stron Wojewoda P. decyzją z dnia [...]orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu niższej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i podzielił słuszność stwierdzenia, że wniosek złożony w czerwcu 2006 r. wniesiony został po upływnie terminu uprawniającego do zgłoszenia żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki zajęta pod drogę publiczną. Termin, o którym mowa, jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu. Postępowanie wywołane wnioskiem złożonym po wygaśnięciu roszczenia podlegało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. J. i M. P. wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku twierdząc, że została naruszona Konstytucja RP poprzez odebranie własności gruntów bez słusznego odszkodowania, a także naruszono art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważnie istoty sprawy, tj. nie wywiązanie się Skarbu Państwa (Starosty) z zapłaty za zabraną nieruchomość i odmowę przywrócenia terminu do zgłoszenia żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że merytorycznemu rozpatrzeniu podlegała jedynie skarga M. P., gdyż skarga J. P. została prawomocnie odrzucona z powodu nieusunięcia braków formalnych. Następnie Sąd powołał się na art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości osób trzecich zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że termin do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Ustawodawca wyraźnie wskazał okres, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego i jednoznacznie określił sankcję prawną uchybienia terminowi do zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Skoro wniosek został złożony po upływie materialnoprawnego terminu do zgłoszenia żądania, nie mogło być skutecznie prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie. Terminy prawa materialnego nie są przywracane. Brak możliwości decyzyjnego określenia elementów materialnego stosunku prawnego czynił postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadniał jego umorzenie w oparciu o art. 105 k.p.a. W dalszej kolejności Sąd przypomniał, że ocena zgodności art. 73 ust. 4 z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że kwestionowany przepis jest zgodny z Konstytucją RP (publ. OTK-A 2004/7/66). W motywach rozstrzygnięcia Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zarówno odsuwający w czasie możliwość złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania jak i ograniczający okres dochodzenia roszczenia, a także nieokreślający terminu zapłaty odszkodowania i wyłączający z zakresu czasowego waloryzację okresu między dniem utraty własności, a dniem ustalenia wysokości odszkodowania, mieści się w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania. Słuszność tego odszkodowania – jak podkreślił Trybunał - mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne (kwestia czasu koniecznego na przygotowanie środków w budżetach państwowych i gminnych do wypłaty odszkodowań). Sąd zaznaczył, że nie było potrzeby odroczenia rozprawy dla dołączenia pisma Wojewody z dnia 1 czerwca 2005 r., do którego treści nawiązywali J. i M. P. w swoim wniosku o wypłatę odszkodowania. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotna była wyłącznie data wystąpienia skarżących z żądaniem ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną, a ta była bezsporna, tj. 6 czerwca 2006 r. Z akt sprawy nie wynika, aby poza umorzonym postępowaniem toczyło się postępowanie z wcześniejszego wniosku skarżących w oparciu o wskazany wyżej przepis. Wyrok wydano w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. M. P., reprezentowany przez adwokata W. B., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, z uwzględnieniem kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie, wskazując na podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie art. 106 § 3 w zw. z § 5 i art. 113 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji, gdy podniesiona przez niego okoliczność niepełnej dokumentacji w aktach administracyjnych uprawnia wniosek o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie zgłoszenia przez skarżącego w terminie wniosku o wypłatę odszkodowania. Skarżący kasacyjnie podał, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył całego materiału dowodowego, wedle którego uznano go za uprawnionego do odszkodowania skoro zgodnie z treścią protokołu rozprawy, nie stawił się na nią pomimo wysłania mu zawiadomienia. W rzeczywistości zawiadomienia takiego nie otrzymał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w trakcie dotychczasowego postępowania podnosił, iż dochował terminu przewidzianego do złożenia wniosku o odszkodowanie i dla udowodnienia tej okoliczności wniósł o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów. Akta administracyjne sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji niezbędnej dla wyjaśnienia dochowania przez niego terminu. W szczególności nie zawierają wymiany korespondencji poprzedzającej rozprawę z dnia 25 stycznia 2006 r. w postępowaniu administracyjnym. Dołączone akta administracyjne obejmują końcowy etap rozliczenia się z właścicielami z przejętych pod drogę publiczną nieruchomości. Protokół rozpraw z 25 stycznia 2005 r. (według skarżącego błędna data), zawiera wpis, że skarżący nie stawił się mimo prawidłowego zawiadomienia. W aktach sprawy brak jednak dowodu zawiadomienia go na rozprawę. Natomiast fakt umieszczenia nazwiska skarżącego w protokole rozprawy uzasadnia wniosek, że objęty został w 2005r. (tj. przed upływem terminu), do wypłaty odszkodowania. Z wskazanych przyczyn pozbawiono skarżącego możliwości obrony swoich praw, a rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji było przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu, a nie decyzji organu administracji, a także, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, opublikowany ONSAiWSA Nr 1, z 2004 r., poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 niepublikowany). Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom, a podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przystępując do rozpatrzenia wniesionej skargi podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. wyrok wydaje się po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Według powyższego przepisu Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy a więc podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego toczącego się przed nimi postępowania. Sąd bierze także pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścić niezbędny dowód z dokumentu. Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, stosując do tego postępowania odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy procesowej, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (porównaj wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05 opublikowany ONSAiWSA Nr 2, z 2006 r., poz. 45). Niewątpliwie orzekanie Sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie o przesłane (nadesłane) przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akta, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie w istocie rzeczy zachodzą istotne wątpliwości co do faktu zgłoszenia przez skarżącego wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z materiału znajdującego się w aktach administracyjnych nie można wyprowadzić tak kategorycznego stwierdzenia, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, iż przed złożeniem wniosku z dnia 6 czerwca 2006 r. nie toczyło się w tym samym przedmiocie postępowanie z wcześniejszego wniosku skarżącego. Już choćby z datowanego na dzień 23 grudnia 2005 r. zawiadomienia o rozprawie wynika, iż rozprawa została wyznaczona w związku z wnioskiem w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Potwierdza to również treść protokołu rozprawy z dnia 25 stycznia 2006 r., oraz opinii prawnej z dnia 27 marca 2006 r. Z tych dokumentów wynika, że przed złożeniem przez skarżącego wniosku z dnia 6 czerwca 2006 r. toczyło się już postępowanie administracyjne, którego przedmiot stanowiło odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. Zatem ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody P. z dnia [...] winna zostać poprzedzona wyjaśnieniem okoliczności związanych z postępowaniem, o którym fragmentarycznie mówią dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, przesłanych przez organ Sądowi pierwszej instancji. Dopiero wówczas można dokonać oceny czy skarżący rzeczywiście nie składał wcześniej wniosku o odszkodowanie i czy wniosek z dnia 6 czerwca 2006 r. rzeczywiście należy traktować jako pierwszy i jedyny przejaw woli w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Wobec tego brak było jakichkolwiek podstaw, uzasadniających oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów skoro pozostawał on w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Zaniechanie tej czynności procesowej uniemożliwia dokonanie oceny, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Stąd też doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.