II GSK 99/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ż. - P.P.U.H. "T." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2237/06 w sprawie ze skargi W. Ż. - P.P.U.H. "T." w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. Ż. - P.P.U.H. "T." w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1.200 ( jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2237/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Powyższą decyzją utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] kwietnia 2006 r. na drodze krajowej nr 32 został zatrzymany do kontroli pojazd marki V. o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki K. o nr rejestracyjnym [...] prowadzony przez M. K. W toku kontroli ustalono, iż W. Ż. pojazdem tym wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy na trasie Herzberg (Niemcy) - Wołomin. Kontrola wykazała następujące naruszenia: 1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Powyższe zostało stwierdzone na wykresówkach z dni: - 24/25 kwietnia 2006 r. - skrócenie odpoczynku dziennego nastąpiło o 3 godziny i 45 minut, - 25/26 kwietnia 2006 r. - skrócenie odpoczynku dziennego nastąpiło o 5 godziny i 45 minut, - 26 kwietnia 2006 r. - skrócenie odpoczynku dziennego nastąpiło o 3 godziny i 45 minut; 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Analiza zapisów samoczynnych na wykresówce z dnia 25/26 kwietnia 2006r. wykazała, że kierowca przekroczył maksymalny czas jazdy ciągłej o 35 minut w okresie od godziny 17.35 do godziny 22.10; 3. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu transportu drogowego. Kierowca rozpoczął okres jazdy dziennej w dniu 24.04.2006r. o godzinie 16.40 i do chwili kontroli nie odebrał odpoczynku w wymaganym, minimum 9 godzinnym wymiarze. Po zsumowaniu liczby godzin jazdy kierowcy w ww. okresie okazało się, że kierowca prowadził pojazd przez 25 godzin. W związku z tym, że dopuszczalnym jest wydłużenie okresu jazdy dziennej do 10 godzin dwa razy w tygodniu, kierowca przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 15 godzin; 4. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego polegającego na tym, że wykresówka z jednego dnia była zbyt długo zapisywana. Analiza zapisów samoczynnych na wykresówce z dnia 26 kwietnia 2006 r. wskazała, iż znajdowała się ona w tachografie ponad 31 godzin tj. 7 godzin ponad dopuszczalną 24 godzinną normę; 5. wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty - kierowca nie okazał do kontroli zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres od 17 do 23 kwietnia 2006 r. Okazana przez kierowcę do kontroli wykresówka wypisana z datą 23 kwietnia 2006 r. nie stanowi dokumentu, o którym mowa jest w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.). Powyższe naruszenia wyczerpały dyspozycje następujących przepisów: art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz Lp. 1.7, Lp. 10.2, Lp. 10.3, Lp. 10.4, Lp. 11.2 pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 7 Rozporządzenia Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE Nr L 370 z 1.12.1985, s. 1; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 5, Tom 1, str. 319), art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370 z 31.12.1985, s. 8; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 7, Tom 1, str. 227), art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o czasie pracy kierowców, w związku z czym decyzją z dnia 13 czerwca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę w łącznej wysokości 6300 złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał za niezasadne zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu. Organ odwoławczy odniósł się m. in. do zarzutu uchybienia przez kontrolujących ich obowiązkowi poprzez nieukaranie kierowcy za ujawnione naruszenia. Jak twierdziła strona naruszenie czasu pracy oraz sposobu użytkowania urządzeń kontrolnych były wynikiem wyłącznie zachowania kierowcy, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z przepisami o transporcie drogowym za naruszenia przepisów ustawy odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca jak i kierowca. Orzekanie o odpowiedzialności kierowcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie wykroczeń. Natomiast odpowiedzialność przedsiębiorcy dokonuje się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i oparta jest na zasadzie ryzyka. Zatem przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działania osób, w tym kierowcy, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. W. Ż. – P.P.U.H. "T." złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza przeprowadzonego postępowania administracyjnego pozwoliła Sądowi I instancji na przyjęcie, że organ wywiązał się z obowiązków, nałożonych na niego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 tej ustawy. Ustalenia faktyczne zostały poczynione w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Sąd uznał, że dokonując ustaleń organ nie pominął żadnego z dowodów, dokładnie je przeanalizował i poddał ocenie, a Główny Inspektor Transportu Drogowego ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ zastosował właściwie prawo materialne i prawidłowo dokonał subsumcji stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa. Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia poczynione podczas kontroli, w dniu [...] kwietnia 2006 roku, zostały utrwalone w formie protokołu. W kontroli tej uczestniczył kierowca, który podpisał ww. protokół bez zastrzeżeń. Skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani przed Sądem, nie kwestionował upoważnienia kierowcy do uczestnictwa w czynności kontroli drogowej. Nie uczynił tego także sam kierowca w czasie kontroli. Sąd zgodził się z organem, że zgodnie z zapisami ustawy o transporcie drogowym, za naruszenia przepisów ustawy odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca i kierowca. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem jego oceny w niniejszej sprawie była decyzja organu o ukaraniu przedsiębiorcy. Sąd nie mógł zaś wypowiadać się o podstawach ewentualnej odpowiedzialności kierowcy, albowiem ta nie należy do sądu administracyjnego. Kontynuując Sąd wyjaśnił, że za działalność przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy odpowiedzialność administracyjną ponosi tenże przedsiębiorca. Także za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje - niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą, także co do obowiązku wyposażenia kierowcy w dokumenty wymienione w art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o czasie pracy kierowców. Kierowca pojazdu nie wykonuje transportu drogowego w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym i nie jest przewoźnikiem w rozumieniu prawa cywilnego. Nadto Sąd zauważył, że organy administracji stosując przepisy prawa administracyjnego nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego a kwestia winy w zachowaniu się strony tego postępowania nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. W postępowaniach z zakresu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustawy o czasie pracy kierowców organy administracji ustalają jedynie czy doszło, czy też nie doszło do naruszenia tych przepisów. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W. Ż. – P.P.U.H. "T." wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego t. j. przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a to art. 92a, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że odstąpienie organów Inspekcji Transportu Drogowego od ukarania grzywną (w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia) kierowcy realizującego przewóz drogowy, w sytuacji stwierdzenia przesłanek tego ukarania pozwala ukarać przedsiębiorcę w trybie administracyjnym, gdyż postępowania te pozostają bez związku i wzajemnie na siebie nie oddziałują. Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach następstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W. Ż. przytoczył treść art. 92a ustawy o transporcie drogowym oraz, odnosząc się do kwestii odpowiedzialności za naruszenia obowiązków i zasad przewidzianych w tym przepisie stwierdził, że szczególny rodzaj potraktowania tej kategorii naruszeń polega na zobowiązaniu organów transportu drogowego do karania w pierwszej kolejności kierowcy, a dopiero następnie przedsiębiorcy. Nadto podał, że stwierdzenie Sądu, iż nie może wypowiadać się o ewentualnej odpowiedzialności kierowcy jest trudne do zrozumienia, bo podstawy ewentualnej odpowiedzialności kierowcy są takie same jak przedsiębiorcy, a te uznano za ustalone prawidłowo. Zdaniem skarżącego w karaniu przedsiębiorcy za naruszenia o których mowa w art. 92a ustawy o transporcie drogowym nie ma żadnego automatyzmu, a do wszczęcia postępowania wobec przedsiębiorcy niezbędne jest ustalenie odpowiedzialności kierowcy w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Jako naruszony przepis prawa materialnego w petitum skargi kasacyjnej wymienia się art. 92 a ustawy o transporcie drogowym. W chwili wydawania decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego oraz wyrokowania przez Sąd I instancji art. 92 a wymienionej ustawy składał się z trzech ustępów, przy czym ustęp 1 zawierał trzy punkty. Poszczególne jednostki redakcyjne zawierały unormowania odnoszące się do odrębnych kategorii zagadnień regulowanych przez prawo. Gdyby więc poprzestać na ocenie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej przyjąć należałoby, że nie precyzuje on jaka regulacja objęta jednostkami redakcyjnymi art. 92 a ustawy o transporcie drogowym została naruszona przez błędną wykładnię. Mając jednak na względzie, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowano w całości wszystkie jednostki redakcyjne art. 92 a ustawy o transporcie drogowym, przyjąć należy, że w skardze kasacyjnej zarzuca się, że doszło do naruszenia unormowań zwartych w każdej z jednostek redakcyjnych składających się na art. 92 a tej ustawy. Odnosząc się do tak rozumianego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z żadnego z unormowań zawartych w ustępach i punktach art. 92 a wymienionej ustawy nie wynika zależność mająca polegać na tym, że nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej, w sytuacji stwierdzenia naruszeń wymienianych zarówno w art. 92 a ust. 1 pkt 1- 3 jak i w art. 92 ust. 1, możliwe jest tylko wtedy, gdy doszło do ustalenia odpowiedzialności kierowcy. W art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewiduje się, że w przypadku stwierdzenia naruszeń wymienionych w pkt 1 – 3 kierowca pojazdu samochodowego realizującego przewóz drogowy podlega karze grzywny. W art. 92 a ust. 2 określa się odpowiedzialność kierowcy w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Porównanie tych unormowań z zawartymi w art. 92 ust. 1 – 3 tej samej ustawy wskazuje, że na podstawie ostatnio wymienionych przepisów możliwe jest ukaranie w innym trybie (art. 92 ust. 3 jednoznacznie wskazuje na stosowanie trybu postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorców) innego niż kierowca podmiotu, to jest przedsiębiorcy. W art. 92 a ust. 3 wręcz przewiduje się dopuszczalność wszczęcia postępowania wobec przedsiębiorcy mimo wszczęcia postępowania wobec kierowcy. Wymienione regulacje wskazują na odrębność trybów i materialnoprawnych podstaw odpowiedzialności kierowców i przedsiębiorców. Unormowania zawarte w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 92 a nie wykluczają odpowiedzialności przedsiębiorców za naruszenia identyczne z tymi, za które odpowiadają także kierowcy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1000/05, LEX nr 266311). Odrębność podstaw prawnych i trybu karania przedsiębiorców i kierowców wyklucza dopuszczalność wnioskowania, że brak unormowania sytuacji, w której nie wszczęto postępowania w sprawie o wykroczenie wobec kierowcy, wskazuje na niemożność nałożenia na przedsiębiorcę kary w trybie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach o wykroczenia regulowane jest ustawą z dnia 24 sierpnia 2001 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.). W art. 5 § 1 tej ustawy wymienione są ujemne przesłanki procesowe wyłączające wszczęcie postępowania w sprawie o wykroczenie. Gdyby przyjąć za prawidłowe rozumowanie prezentowane w skardze kasacyjnej, że zachodzi którakolwiek z tych przesłanek, w tym dotycząca wyłącznie osoby kierowcy, wyłączona byłaby administracyjnoprawna odpowiedzialność przedsiębiorcy. Zupełnie inną kwestią jest to, czy okoliczności faktyczne, które wpływają na zaniechanie wszczęcia wobec kierowcy postępowania w sprawie o wykroczenie, mają wpływ na ustalenie stanu faktycznego uzasadniającego nałożenie kary na przedsiębiorcę. Łatwo wyobrazić sobie sytuacje, w których faktyczne przesłanki odstąpienia od wszczęcia postępowania wobec kierowcy mogą mieć wpływ na ocenę, czy ziścił się stan faktyczny uzasadniający zastosowanie wobec przedsiębiorcy normy prawnej stanowiącej podstawę jego ukarania. Dlatego też w konkretnych sprawach może być celowe a nawet konieczne wyjaśnienie przyczyn zaniechania wszczęcia postępowania wobec kierowcy. Celowość czy nawet obowiązek takich działań wynika z zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i służy realizacji zasady prawdy materialnej w zakresie ustalania stanu faktycznego. Ocena, czy w niniejszej sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej doszło do naruszenia ostatnio wskazanych przepisów postępowania, wykracza jednak poza granice skargi kasacyjnej opartej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 tej ustawy.