II OSK 1282/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]Spółki z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 208/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 208/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu ochrony środowiska, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie składowiska odpadów zawierających azbest na działce nr [...] położonej w O. przy ul. [...], obręb M., którego inwestorem jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, iż według Raportu o oddziaływaniu na środowisko składowiska odpadów zawierających azbest w Oświęcimiu oraz Dokumentacji geologiczno - inżynierskiej i warunków hydrogeologicznych, w związku z planowaną budową "Zakładu utylizacji odpadów przemysłowych i recyklingu w Oświęcimiu - Monowicach, planowane składowisko usytuowane zostało na terenie podmokłym, w dolinie rzeki Wisły. Odmowa uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska podyktowana była faktem, iż stosownie do wymagań § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549) - zwanego dalej: rozporządzeniem, składowiska takie nie mogą być lokalizowane w dolinach rzek i na terenach podmokłych. Stosownie natomiast do § 20 rozporządzenia, wymagań określonych w § 3 nie stosuje się do składowisk odpadów, dla których warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, czyli przed 25 kwietnia 2003 r. Sąd I instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie, decyzja Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia [...] lipca 2000 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów przemysłowych oraz recyklingu na działce nr [...] w O.. W charakterystyce inwestycji zawartej w decyzji stwierdzono m.in., że ze względu na niekorzystne warunki geologiczne, kwatery dla odpadów zostaną wykonane z zachowaniem standardów obowiązujących przy budowie składowisk odpadów niebezpiecznych. W pkt 4 wytycznych projektowych i realizacyjnych decyzji wskazano natomiast na wykluczenie stosowania technologii pirolizy oraz wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Oznacza to zdaniem Sądu, iż decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów w technologii, jak dla odpadów niebezpiecznych ze względu na niekorzystne warunki geologiczne terenu projektowanej inwestycji, lecz z jednoczesnym wykluczeniem wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. W ocenie WSA w Warszawie powyższa decyzja w świetle § 20 rozporządzenia nie stanowi warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów niebezpiecznych, ponieważ przepis ten należy odnosić do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przed wejściem w życie rozporządzenia, dla takiego składowiska odpadów, dla którego ustalenie obecnie warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane, ze względu na ich ustalenie w przeszłości, i jako nadal obowiązujące. Tymczasem skarżąca spółka nie dysponuje decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla składowiska odpadów niebezpiecznych, wydaną przed wejściem w życie rozporządzenia skoro, jak wynika z akt, wystąpiła o nie do Prezydenta Miasta Oświęcim dopiero wnioskiem z dnia 1 lutego 2006 r., jako dla składowiska odpadów zawierających azbest. Według zaś pozycji C25 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, ze zm.), azbest, stanowiący składnik odpadu w postaci pyłu lub włókien, kwalifikuje taki odpad, jako niebezpieczny. Sąd I instancji, uznając za prawidłowe ustalenia Ministra Środowiska w zakresie zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozporządzenia, wskazał, iż w pkt 2 - Lokalizacja i ogólna budowa geologiczna terenu zawartym w Ocenie oddziaływania na środowisko, opracowanej w ramach Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi i Energii Odnawialnej Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią w Krakowie w 2000 r. stwierdzono m.in., że omawiany obszar jest położony na terasie Wisły, jest zawodniony, a na powierzchni terenu obserwuje się liczne zastoiska wody. Również w "Uwarunkowaniach dotyczących realizacji inwestycji", zawartych w Dokumentacji geologiczno-inżynierskiej i warunków hydrogeologicznych w związku z planowaną budową "Zakładu utylizacji odpadów przemysłowych i recyklingu" w Oświęcimiu-Monowicach, opracowanej w 2001 r. przez [...] BB spółka z o.o. w B.-B. stwierdzono m.in., że cały teren jest podmokły, a w okresach intensywnych opadów zwierciadło wody może występować bezpośrednio na powierzchni. W ocenie Sądu I instancji, powyższe wskazuje, iż ustalenie zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia było prawidłowe i wystarczające do odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowej inwestycji na wyznaczonym terenie i nie mają przy tym znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr XLVIII/501/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 618, poz. 4252), obejmującego sąsiednie tereny wobec działki nr [...] położonej w O. przy ul. [...], w tym ustalenia dotyczące przeznaczenia niektórych obszarów pod składowiska odpadów niebezpiecznych, oraz okoliczność pozytywnego uzgadniania ich lokalizacji przez Wojewodę Małopolskiego, skoro plan ten nie obejmuje przedmiotowej działki gruntu, jak również nie jest on przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji, ocenianych w niniejszym postępowaniu sądowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Oświęcimiu, reprezentowana przez radcę prawnego M. K., domagając się uchylenia w całości: zaskarżonego orzeczenia, postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zsądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędne zakwalifikowanie uzgadnianego terenu jako doliny rzecznej i pominięcie wymogu określenia terenu jako zagrożonego powodzią oraz w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 2, 7, 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie niezdefiniowanych pojęć i przez to przepisu niezgodnego z technika legislacyjną i naruszającego zasadę państwa prawa 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a szczególności: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., polegającej na nie zwróceniu uwagi przez Sąd, iż organy administracji przy wydawaniu decyzji naruszyły art. 124 § 1 i 2 kpa oraz w związku z art. 126 § 1, art. 136 kpa oraz art. 7, 9, 11, 80 i 81 kpa, poprzez brak oceny stosowania zasad prawnych przez organa administracji publicznej oraz nierozważeniu przez Sąd braku właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji Ministra Środowiska, braku oceny materiału dowodowego w tejże decyzji oraz jej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono iż, wbrew temu co stanowi art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd I instancji nie dokonał oceny przeprowadzenia postępowania administracyjnego zarówno pod kątem zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jak również prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Tymczasem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Minister Środowiska, który winien kierować się dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., czyli głębokiego i rzetelnego przedstawienia argumentów wpływających na rozstrzygniecie sprawy, w wydanym przez siebie postanowieniu nie zawarł żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono, iż Minister Środowiska samodzielnie przeprowadził postępowanie dowodowe, nie przedstawiając jego rezultatów w zaskarżonym postanowieniu, po czym złożył de facto uzasadnienie do swojej decyzji bezpośrednio Sądowi, przytaczając je w odpowiedzi na skargę i nie dając tym samym skarżącej możliwości odniesienia się do podniesionych tam argumentów w trybie art. 81 k.p.a. W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono szereg zarzutów pod względem zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowego, zarzucając Sądowi arbitralną i zarazem błędną interpretację przepisów rozporządzenia oraz brak wnikliwości w rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że naruszenie to może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, nie sprecyzował, jaką formę naruszenia zarzuca Sądowi I instancji, czy błędne zastosowanie czy niewłaściwą interpretację wskazanych przepisów. W zamian za to obszernie polemizował z ustaleniami faktycznymi, które Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Wyklucza to możliwość uznania zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Niezależnie od powyższych stwierdzeń zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o odpadach jest nieskuteczny także z innych przyczyn. Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, pojęcia użyte w § 3 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia, są pojęciami geograficznymi i geologiczno - hydrologicznymi, zdefiniowanymi i jasno określonymi w tych dziedzinach nauki, z których się wywodzą. Dlatego też niezasadne jest żądanie skarżącego zarówno od organu, jak i od Sądu I instancji, aby pojęcia te ponownie definiowali. Za niezrozumiałe należy również uznać stanowisko skarżącego, w którym kwestionuje on miejsce usytuowania przedmiotowego składowiska. Zarówno według "Raportu o oddziaływaniu na środowisko składowiska odpadów zawierających azbest w Oświęcimiu" (strona 20) oraz "Dokumentacji geologiczno - inżynierskiej i warunkach hydrogeologicznych" wydanej w związku z budową składowiska, (strony 6 i 23) oraz nawet według ogólnej mapy topograficznej Polski wynika, iż teren przeznaczony pod budowę składowiska znajduje się w dolinie rzeki Wisły i jest to teren podmokły. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 4 przedmiotowego rozporządzenia składowiska odpadów niebezpiecznych nie mogą być lokalizowane m.in. w dolinach rzek, na ternach bagiennych i podmokłych co jednoznacznie wyklucza możliwość usytuowania składowiska na wskazanym terenie. Zauważyć należy, iż autor kasacji pomija powszechnie akceptowaną regułę, zgodnie z którą zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia jest tylko wówczas słuszny, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada prawidłowości logicznego rozumowania. Zarzut ten nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, przyjętych trafnie przez Sąd pierwszej instancji, lecz powinien zmierzać do wykazanie, jakich mianowicie konkretnie uchybień w zakresie zasad logicznego rozumowania dopuścił się Sąd w ocenie zebranego materiału dowodowego. Sama możliwość przeciwstawienia przyjętym ustaleniom przez Sąd odmiennego poglądu nie może zaś prowadzić do wniosku o dopuszczeniu się przez tenże Sąd błędu w ustaleniach faktycznych. Wbrew odmiennym bowiem wywodom autora kasacji przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny ustalony przez organy administracji oparto na wspomnianej wyżej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy i mającej znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do wszystkich istotnych zarzutów wniesionej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wskutek nie uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska, wydanego, zdaniem skarżącego, z naruszeniem art. 124 § 1 i 2, art. 126 § 1, art. 136 oraz 7, 9, 11, 80 i 81 k.p.a. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej. Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Mają powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.