II OSK 890/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Andrzej Gliniecki ( spr.) Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1629/05 w sprawie ze skargi R. i J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie dotyczącej położenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2006 r. oddalił skargę R. i J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]), którym Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach odmówił R. i J. R. "wydania zaświadczenia w sprawie położenia nieruchomości oznaczonych nr 2289/86 i 2290/86 karta mapy 1 dod C obręb M.". Jak wynika z akt, R. i J. R. wystąpili o wydanie zaświadczenia w sprawie informacji, czy ww. działki znajdują się poza prawnie ustaloną granicą pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania takiego zaświadczenia, gdyż nie prowadzi ewidencji ani rejestrów dotyczących położenia działek. Organem właściwym w tej sprawie, zdaniem organu odmawiającego wydania zaświadczenia, jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach. W zażaleniu na postanowienie z dnia 9 sierpnia 2005 r. R. i J. R. twierdzili, iż odmowa wydania zaświadczenia jest pozbawiona jakichkolwiek racjonalnych podstaw, co pogarsza też ich sytuację w postępowaniu podatkowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uzasadniając to tym, "że organy nadzoru budowlanego nie prowadzą ewidencji ani rejestrów dotyczących sposobu użytkowania nieruchomości nie mają również kompetencji do ustalania danych dotyczących ewidencji gruntów, a w szczególności czyją własnością lub w czyim użytkowaniu te nieruchomości pozostają". W przeprowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie odcinka autostrady A-4, zakres ustaleń organu nadzoru budowlanego, nie obejmuje danych dotyczących nieruchomości, na których zlokalizowany jest obiekt budowlany, jak również ustaleń dotyczących danych objętych ewidencją gruntów, czy też księgami wieczystymi, a w szczególności nie obejmuje ustaleń dotyczących granic pasa drogowego. Zdaniem organu II instancji, organ nadzoru budowlanego, który odmówił wydania zaświadczenia, nie jest organem właściwym w tej sprawie. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., R. i J. R. wyjaśniają, iż żądanie zaświadczenia na temat położenia i wykorzystania ich nieruchomości pod inwestycję drogową, jest im potrzebne w celu wykorzystania w postępowaniu podatkowym. Ustalenie faktów z tym związanych, pozwoliłoby przynajmniej w części wyłączyć ich nieruchomość z opodatkowania. Skarżący są przekonani, że organy nadzoru budowlanego są kompetentne do wydania stosownego zaświadczenia, bowiem dysponują wszystkimi decyzjami określającymi granice obszaru pasa drogowego, a poza tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wydał decyzję dopuszczającą autostradę do użytku, dysponuje więc odpowiednimi materiałami geodezyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę R. i J. R., uznał ją za nieuzasadnioną. Zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego wynikają z przepisów Prawa budowlanego (art. 80 i nast.) i zdaniem Sądu, do zadań tych organów nie należy prowadzenie ewidencji i rejestrów związanych z ewidencją gruntów. W związku z czym, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł wydać zaświadczenia żądanej treści, odmówił więc wydania zaświadczenia zgodnie z art. 219 kpa. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. J. i R. R., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli od powyższego wyroku z dnia 6 marca 2006 r. skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. przepisów prawa materialnego: art. 218 i 219 kpa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zwrot niezbędnych kosztów postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, co wynika z jej uzasadnienia, organ nadzoru budowlanego odmawiający wydania zaświadczenia żądanej przez skarżących treści, odmowa była nieuzasadniona, bowiem organ ten posiadał dane pozwalające na urzędowe ich potwierdzenie, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy organ posiadał niezbędne dane, i czy w związku z tym odmowa wydania zaświadczenia była zasadna. O tym, że organ posiadał odpowiednie dane do wydania zaświadczenia, świadczy pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2005 r., do którego Sąd się nie odniósł i nie wyjaśnił dlaczego. Zdaniem pełnomocnika R. i J. R., przez odmowę wydania zaświadczenia organy nadzoru budowlanego rażąco naruszyły przepis art. 218 § 1 kpa, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Z ostrożności procesowej, gdyby nawet uznać, że naruszenie art. 218 § 1 kpa przez organ, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, to takie naruszenie prawa wymagało uwzględnienia skargi i wydania przez Sąd wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zakładając, że art. 218 § 1 kpa w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 ppsa ma charakter przepisu prawa materialnego, mimo obowiązku wydania zaświadczenia, wynikającego z brzmienia art. 218 § 1 kpa, organ odmawiając wydania takiego zaświadczenia, naruszył ten przepis przez odmowę jego zastosowania i błędną wykładnię. Gdyby Sąd nie podzielił wykładni art. 218 § 1 kpa dokonanej przez organ, uchyliłby zaskarżone decyzje zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Sąd natomiast w zaskarżonym wyroku przyjął wykładnię art. 218 § 1 kpa, dokonaną przez organy nadzoru budowlanego, sprzeczną z jego brzmieniem, czym naruszył ww. przepis. Zdaniem skargi kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego niewłaściwie też zastosowały przepis art. 218 § 1 kpa a Sąd I instancji, aprobując to stanowisko, naruszył art. 218 § 1 kpa. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że zdaniem autora tego pisma, organy administracji niewłaściwie zastosowały przepis art. 219 kpa, a Sąd I instancji, aprobując stanowisko organów, naruszył art. 219 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, bowiem zarzuty w niej postawione, nie znajdują odzwierciedlenia w materiałach sprawy i wynikają z całkowicie dowolnej oceny autora skargi. Nie można się zgodzić z tak skonstruowaną skargą kasacyjną, jak przedstawiona w niniejszej sprawie, bowiem pismo to z uwagi na swoją treść i sposób formułowania zarzutów, bliższe jest pewnej fikcji literackiej, niż pismu będącemu środkiem odwoławczym od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej czyni na wstępie założenie, że organy nadzoru budowlanego posiadały niezbędne materiały, obligujące je w świetle art. 218 § 1 kpa od wydania skarżącym zaświadczenia żądanej treści, a dowodem na to ma być pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2005 r. Następnie to czysto hipotetyczne założenie, jest wielokrotnie powtarzane i konfrontowane z kolejnymi przepisami w celu wykazania, że organy naruszyły prawo i Sąd ponieważ, nie uwzględnił skargi, tym samym podzielając stanowisko organów. Odnosząc się do tak formułowanych zarzutów i wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów, które rzekomo zostały naruszone, należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, iż o tym, czy organ ma obowiązek wydać zaświadczenie, o którym mowa w art. 218 § 1 kpa, można orzec jedynie w oparciu o analizę zakresu zadań i kompetencji danego organu. Zakres zadań i kompetencje organów nadzoru budowlanego, zostały określone w Rozdziale 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), dalej zwanej Prawem budowlany. Nie można więc pisma Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2005 r. traktować jako dowodu koronnego w sprawie, świadczącym o tym, że organ ten miał wystarczające materiały do tego, aby wydać skarżącym żądane zaświadczenie. Pismo to jako dowód, nie może być uznane przez organ, ani przez Sąd jako dowód ważniejszy w sprawie, niż odniesienie się do obowiązujących przepisów określających zakres zadań i kompetencje organu. Poza tym, pismo to w swej treści odwołuje się do decyzji innych organów i analizując je, przedstawia skarżącym określone informacje, czyli niejako komentuje nie swoje decyzje. Nie są więc to informacje wynikające "z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (art. 218 § 1 kpa). Nie taka jest funkcja zaświadczenia i organu je wydającego, zgodnie z ww. przepisem. Interpretacja postanowień decyzji Wojewody Katowickiego, czy też decyzji Prezydenta Miasta Z., nie należy do organów nadzoru budowlanego i nie powinna być przedmiotem zaświadczenia wydanego przez ten organ. Dlatego też, wielokrotnie powoływane w skardze kasacyjnej pismo z dnia 6 czerwca 2005 r., nie mogło mieć w niniejszej sprawie większego znaczenia i nie mogło świadczyć o tym, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, posiadał odpowiednie materiały do wydania stosownego zaświadczenia w związku z czym naruszył przepis art. 218 § 1 kpa. Sąd w zaskarżonym wyroku, prawidłowo wskazał przepisy art. 80 i nast. Prawa budowlanego, jako określające zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego i w oparciu o nie uznał, że do ich zadań, nie należy prowadzenie ewidencji i rejestrów związanych z ewidencją gruntów, organy te nie mają też kompetencji do określania, czy dana nieruchomość znajduje się w granicach pasa drogowego. Powyższe ustalenia Sądu należy uznać za prawidłowe i w dostateczny sposób wyjaśniające i uzasadniające rozstrzygnięcie Sądu zaskarżane skargą kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania wskazują na to, że w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 218 § 1 kpa, niezależnie od tego, czy potraktujemy go jako przepis prawa materialnego, czy też przepis postępowania. Nie można również zgodzić się z poglądem skargi kasacyjnej, że Sąd naruszył przepis art. 141 § 1 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy odpowiadające wymogom powyższego przepisu. Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 1 lit. b, c, d) zostały sformułowane przy założeniu, że został przez organy naruszony przepis art. 218 § 1 kpa, czego Sąd nie ocenił tak i w związku z tym, wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, zamiast wydać orzeczenie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 ppsa. Skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie, jak i Sądu I instancji, nie został naruszony w żaden sposób przepis art. 218 § 1 kpa, to powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie mają żadnego uzasadnienia, bowiem zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu. Niezrozumiały całkowicie jest zarzut naruszenia "art. 219 kpa, poprzez uznanie, że został on właściwie zastosowany przez organy administracji". Przepis ten określa w jakiej formie organ powinien odmówić wydania zaświadczenia i jaki środek zaskarżenia służy stronie od wydanego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. W niniejszej sprawie organy zajęły stanowisko we właściwej formie – postanowienie i pouczyły stronę o służących środkach zaskarżenia – zażalenie a następnie skarga do sądu administracyjnego. Nie wiadomo więc, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie przez organy przepisu art. 219 kpa i dlaczego Sąd nie powinien zaaprobować tego stanowiska. Całe uzasadnienie tego zarzutu w skardze kasacyjnej sprowadza się do cytowania treści pisma z dnia 6 czerwca 2005 r. i przepisu art. 219 kpa, co oczywiście nie ma żadnego związku z treścią zarzutu i jego uzasadnieniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna mimo znacznej objętości, nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.