II OSK 347/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Andrzej Gliniecki ( spr.) Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1070/05 w sprawie ze skargi R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2005 r. ([...]) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 15 października 2001 r., wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1070/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Jak wynika z akt sprawy, R. i J. R. pismem z dnia 23 grudnia 2004 r., skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Wojewody Śląskiego z dnia 15 października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka autostrady A-4 od węzła S. do węzła W., od km [...] do km [...]. Zdaniem wnioskodawców kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewoda Katowicki decyzją Nr [...] z dnia 14 stycznia 1998 r. ustalił lokalizację autostrady A-4 na odcinku od węzła "S." w G. do węzła "W". W obrębie terenu wyznaczonego pod pasy drogowe autostrady, znajduje się część działki nr 1847/86 o powierzchni 1480 m2, położonej w Z., obręb M. Linia rozgraniczająca określona w powyższej decyzji, przebiega przez obrys znajdującego się na tej działce budynku, co wyklucza możliwość podziału działki nr 1847/86 zgodnie z tą linią. W związku z powyższym, przedmiotem nabycia na cele budowy autostrady powinna być cała nieruchomość. Jak wynika z informacji uzyskanych przez wnioskodawców, decyzja Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 15 października 2001 r. o pozwoleniu na budowę ww. odcinka autostrady, została wydana w tych samych liniach rozgraniczających co decyzja lokalizacyjna. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 7 września 2000 r. działka nr [...], uległa podziałowi na dwie działki: nr 2289/86 i nr 2290/86. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor budowy autostrady powinien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym również działką 1847/86, skoro nie spełnił tego warunku, to decyzja Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 15 października 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W dniu wydania decyzji lokalizacyjnej autostrady ww. działka nr 1847/86 była w użytkowaniu wieczystym Sp. z o.o. "C" Natomiast w dacie wydania decyzji z dnia 7 września 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, omawiana działka była przedmiotem użytkowania wieczystego przez Sp. z o.o. "M". Od dnia 2 lutego 2004 r. R. i J. R. są kolejnymi użytkownikami wieczystymi działki nr 1847/86 oraz właścicielami stojącego na tej działce budynku biurowo-hotelowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 15 października 2001 r. motywując to tym, że wnioskodawcy R. i J. R., nie mają przymiotu strony w tej sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W dacie wydania kwestionowanej decyzji, wnioskodawcy nie byli właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki nr 1847/86 lub innej sąsiedniej nieruchomości. Fakt ten ma znaczenie, kiedy interes prawny wynika z prawa własności bądź z innego prawa rzeczowego. Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, nie rodziła prawa do gruntu. Zgodnie z przepisami prawa, jak i orzecznictwem w tym zakresie, o charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, nie może decydować jedynie sama wola osoby zainteresowanej, która najczęściej kieruje się w swoim postępowaniu interesem faktycznym. Interes faktyczny może zaś być chroniony tylko do granic kolizji z interesem prawnym strony postępowania. Przekształcenia podmiotowe są dopuszczalne tylko w toku postępowania administracyjnego i nie znajduje uzasadnienia pogląd, aby późniejsze czynności cywilnoprawne dotychczasowej strony, były wiążące dla organu. Zdobycie bowiem statusu strony, dla potrzeb postępowania nadzorczego, nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu tego przepisu, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej strony. Wnioskodawcy nie podają żadnej normy prawa materialnego, z której wywodzą interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W przypadku, kiedy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie, należy orzec na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. R. i J. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zdaniem skarżących zgodnie z art. 28 k.p.a. i utrwalonym orzecznictwem, stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu, decyzje poddane kontroli, zapadły z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 107 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Decyzje wydane w niniejszej sprawie, rozważają kwestie uznania podmiotu za stronę postępowania, ale nie odnoszą tego do skarżących. Organ nie zbadał właściwie kwestii, czy R. i J. R. posiadają status strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do zagadnień podnoszonych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd nie przesądza, czy skarżący mają w tej sprawie przymiot strony, gdyż w tak przeprowadzonym postępowaniu, nie jest w stanie tego stwierdzić. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zarzuca naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 28 k.p.a. poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy, pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wnoszący skargę kasacyjną nie godzi się z zarzutem, jakoby nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Kwestionowana przez R. i J. R. decyzja była wydana, kiedy nie mieli oni jeszcze prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, które nabyli po zakończeniu postępowania administracyjnego. Osoba, która nabyła nieruchomość po zakończeniu postępowania administracyjnego nie ma prawa żądać w trybie art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania, bowiem nie ma przymiotu strony. Przymiot taki miałaby, gdyby była stroną w postępowaniu zwykłym, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny. R. i J. R. nabywając przedmiotową nieruchomość musieli mieć świadomość istnienia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 15 października 2001 r. Wszczęcie postępowania nieważnościowego w tej sprawie stałoby w sprzeczności z zasadą stabilności decyzji administracyjnych, wyrażaną w art. 16 k.p.a. W związku z powyższym zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 28 k.p.a. R. i J. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnoszą o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, natomiast z urzędu bierze tylko pod uwagę okoliczności nieważności postępowania, wymienione w § 2 tego przepisu, jeżeli mają miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna powinna być sporządzana przez określonych w art. 175 p.p.s.a. pełnomocników i spełniać określone wymogi formalne wyszczególnione w art. 176 p.p.s.a. oraz powinna opierać się na podstawach wskazanych przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. Z punktu widzenia art. 176 p.p.s.a., rozpoznawana skarga kasacyjna, nie zawiera prawidłowo sformułowanego wniosku "o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany". Jako podstawę wydania zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku było spowodowane tym, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 107 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Żaden z powyżej wymienionych przepisów nie został wskazany w podstawie skargi kasacyjnej, natomiast wskazano art. 28 k.p.a., którego praktycznie nie stosował Sąd, gdyż poświęcił temu przepisowi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaledwie kilka zdań. Głównym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej było nienależyte wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy tak, ze nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był w stanie stwierdzić, czy skarżący mają przymiot strony w tej sprawie (s. 5). Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku wskazał nawet, jakie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione z czym należy się zgodzić w całości. Autor skargi kasacyjnej z tym stanowiskiem się nie zgadza, jednak nie znajduje to swego odzwierciedlenia w podstawach skargi kasacyjnej, przez wskazanie odpowiedniego przepisu, który naruszył Sąd. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uzasadnienie tego zarzutu, stanowią powtórzenie poglądów przedstawionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem, nie to było powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, gdyż jak Sąd wskazał, te rozważania są przedwczesne, oderwane niejako od stanu faktycznego sprawy, ponieważ najpierw należy wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie nie zostały właściwie zrozumiane przez pełnomocnika Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sporządzającego skargę kasacyjną. W zaskarżonym wyroku trafnie się wskazuje na braki kontrolowanych decyzji. Rozważania na temat strony w rozumieniu art. 28 w związku z art. 157 § 3 k.p.a., które przeprowadził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są przedwczesne, skoro nie wyjaśniono wielu kwestii związanych z kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzją. Jeżeli organ miał wątpliwości co do tego, czy wnioskodawcy mieli przymiot strony w sprawie, należało wezwać ich do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, z których ich zdaniem, wynika ich interes prawny w tej sprawie. Poza tym należało się odnieść do konkretnych zarzutów skarżących i dokumentów, na które wskazywali w swoich pismach. W pierwszej kolejności należało też zbadać istnienie bądź brak interesu prawnego użytkownika wieczystego działki nr 1847/86 w dacie wydania decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 15 października 2001 r., skoro interes prawny skarżących zaistniał znacznie później i jest niejako pochodnym od interesu Sp. z o.o. "M.". Nie wiadomo też, czy wcześniej wymieniona Spółka brała udział jako strona w postępowaniu o wydanie kwestionowanej decyzji i jakie było jej stanowisko w tej sprawie. Zdaje się, że występuje tu rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym sprawy, a stanem prawnym, gdyż zgodnie z kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę odcinka autostrady, część nieruchomości nr 1847/86 powinna być zajęta pod budowę a faktycznie tak się nie stało i jakie to może mieć konsekwencje w tej sprawie. Nie zwrócono też uwagi na to, że decyzja Nr [...] Wojewody Katowickiego z dnia 14 stycznia 1998 r. o lokalizacji autostrady, do której odwołują się skarżący była wydana w I instancji, gdyż następnie została wydana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 czerwca 1998 r., która zdaje się w pewnym zakresie zmieniała decyzję I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien też wyjaśnić jak to się stało, że sporna działka nr 1847/86 została objęta dwoma decyzjami o pozwoleniu na budowę (jak to twierdzą skarżący) decyzją Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 15 października 2001 r. i decyzją Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia 23 października 2001 r., o stwierdzenie nieważności których wnioskowali skarżący. Te i szereg innych istotnych okoliczności sprawy nie zostało wyjaśnionych w postępowaniu administracyjnym dlatego przedwczesne były rozważania organu na temat przymiotu strony i interesu prawnego skarżących na tle art. 28 k.p.a. Należy jednak zastrzec, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w tym zakresie, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy też pamiętać, że stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje ex tunc (wstecz od daty wydania decyzji, której stwierdzono nieważność). Wszystkie powyżej wskazane kwestie powinny być wyjaśnione w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i dopiero wtedy można rozważyć kwestie interesu prawnego i przymiotu strony skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.