V SA/Wa 465/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA -Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia NSA -Małgorzata Dałkowska-Szary, Asesor WSA -Danuta Dopierała, Protokolant -Anna Michałowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) września 2006 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 01/2002-11/2004 oraz Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 10/2002-11/2004 oddala skargę. Wnioskiem z 31 maja 2005 r. J. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. - Oddziału ZUS w K. - o umorzenie zaległości powstałych od 1.12.1999 r. do 30.11.2004 r. Uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, iż nie posiada obecnie środków finansowych pozwalających na uregulowanie należności oraz wskazała przyczyny powstania powyższych zaległości. Decyzją z (...) października 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. - odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od listopada 1999 r. do listopada 2004 r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 17 października 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z (...) listopada 2005 r., Nr (...) utrzymał w mocy decyzję Zakładu z (...) października 2005 r. J. B. zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 24 lutego 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 3369/05 ją uchylił oraz stwierdził, iż nie może być ona wykonana w całości. W tej sytuacji Prezes Zakładu Ubezpieczeń społecznych ponownie rozpoznał wniosek Strony z 17 października 2005 r. i wydał w dniu (...)września 2006 r. decyzję Nr (...) mocą której uchylił w całości decyzję z (...) października 2005 r. oraz rozstrzygając sprawę co do istoty umorzył skarżącej należności z tytułu składek na: * Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w wysokości około 50 %, tj. za okres od 11.1999 r. do 12.2001 r., * Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w wysokości około 50 %, tj. za okres od 06.2000 r. do 09.2002 r., * Fundusz Pracy w całości, tj. za okres od 12.1999 r. do 11.2004 r. oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: * Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 01.2002 r. do 11.2004 r, * Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od 10.2002 r. do 11.2004 r. * W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS wskazał, że istniejące po stronie skarżącej zadłużenie powstało w wyniku nieuregulowania składek powstałych z tytułu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. W toku postępowania ustalono, iż Strona prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług żywieniowych w okresie od września 1996 r. do listopada 2004 r. Zgodnie z obowiązkiem zgłoszenia się do ubezpieczeń społecznych, złożyła w dniu 28.01.1999 r. stosowne dokumenty, tj. zgłoszenie płatnika składek (druk ZFA) oraz zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego od 01.01.1999 r. (druk ZUA), zaś w dniu 01.12.1999 r. zgłosiła wyrejestrowanie z ubezpieczeń w ZUS. Natomiast działalność gospodarcza jaką prowadziła została wykreślona z ewidencji mocą decyzji Wójta Gminy P. z dniem (...).11.2004 r. Analizując sytuację majątkową Strony organ wskazał, iż obecnie nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej, natomiast posiada gospodarstwo rolne w ramach którego zajmuje się uprawą zbóż i ziemniaków. Miesięczne dochody skarżącej z tego tytułu - na podstawie zaświadczenia Urzędu Gminy w P. - wynoszą 219,00 zł. Dodatkowe dochody stanowią zasiłki rodzinne otrzymywane na dwoje dzieci w łącznej kwocie 126,00 zł. Małżonek skarżącej - J. B. - nie jest zatrudniony, nie prowadzi także działalności gospodarczej. Okresowo wykonuje prace dorywcze w branży budowlanej uzyskując miesięczne dochody w granicach 200,00 zł netto. Małżonkowie zamieszkują w domu o pow. ok. 100 m2, stanowiącym własność J. B., usytuowanym na działce o powierzchni 12 arów. Na utrzymaniu małżonków pozostaje dwoje uczących się dzieci. Skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości o pow. 14 arów, oznaczonej numerem działki (...), położonej w miejscowości U.. Małżonek skarżącej jest ponadto właścicielem samochodu dostawczego marki D. L. z roku 1995. Małżonkowie dzierżawią nieodpłatnie - od I. B. - siedmiohektarowe gospodarstwo na podstawie umowy dzierżawy do końca 2009 r. Zgodnie z oświadczeniem nie otrzymują dopłat unijnych z tytułu dzierżawy gruntów, natomiast ponoszą koszty podatku rolnego. Z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego małżonkowie podlegają również ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS. Miesięczne wydatki skarżącej związane z eksploatacją domu kształtują się w granicach 180,00 zł, koszty zakupu opału na zimę, jak też konieczność regulowania składek ubezpieczeniowych w KRUS to wydatek w wysokości 502,00 zł kwartalnie. Małżonek skarżącej posiada zaległości wobec ZUS z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które obecnie są spłacane w układzie ratalnym w ramach umowy zawartej w dniu (...).12.2005 r. Strona oraz jej córka pozostają pod stałą opieką specjalistycznej poradni medycznej, w związku z czym budżet domowy dodatkowo obciążony jest wydatkami związanymi z zakupem leków. Biorąc pod uwagę zgromadzonych w sprawie materiał organ drugiej instancji uznał, iż zachodzą przesłanki do częściowego umorzenia należności. W ocenie rozpatrującego wniosek Strona wykazała bowiem, że jej obecna sytuacja finansowa nie pozwala na opłacenie wszystkich ciążących na niej należności. Jednocześnie podkreślono, iż rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności następuje zawsze w drodze uznania, co oznacza, że decyzja o umorzeniu jest decyzją uznaniową i należy do organu orzekającego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Mając na uwadze, iż przedmiotem postępowania są należności publicznoprawne, organ rozpatrujący sprawę nie ma możliwości swobodnego rozporządzania nimi. Ustawowe dyrektywy nakazują szczegółową analizę sytuacji materialnej i życiowej ubiegającego się o ulgę w kontekście obowiązujących przepisów prawa. O zaistnieniu przesłanek do umorzenia należności płatnika składek nie mogą decydować jego subiektywne przekonania lecz kryteria zobiektywizowane zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Nie można bowiem oczekiwać, aby umorzenie nie opłaconych składek było traktowane jako wsparcie socjalne osób borykających się z trudnościami finansowymi. Konkludując organ stwierdził, iż uwzględniając sytuację materialną i rodziną wnioskodawczyni podjął decyzję o częściowym umorzeniu należności tj. około 50 % najstarszych zaległości na FUS i FUZ oraz 100% na FP, uznając jednocześnie, iż spłata pozostałej część zadłużenia możliwa będzie w przyszłości np. w dogodnym systemie ratalnym. J. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa z (...)września 2006 r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na FUS za okres od 01.2002 r. do 11.2004 r. oraz FUZ za okres od 10.2002 r. do 11.2004 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że nie może być ona wykonana w całości. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż przez 5 lat opłacała składki na KRUS, natomiast później dopiero dowiedziała się, że podlega ubezpieczeniu ZUS, w związku z czym powstało tak duże zadłużenie, którego nie jest w stanie spłacić. Skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną, podnosząc w szczególności, iż dochody jakie uzyskuje z tytułu dzierżawionego gospodarstwa rolnego są niewielkie i nie wystarczają na utrzymanie jej rodziny. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania, wychowaniem dzieci, podatkiem rolnym oraz obciążeniami wobec KRUS przekraczają możliwości zarobkowe jej oraz jej małżonka. Jednocześnie wskazała, iż z uwagi na powyższe trudności korzysta z pomocy finansowej osób trzecich w formie zaciąganych pożyczek. Skarżąca podnosi również, iż mimo umorzenia części zaległości nie jest w stanie spłacić pozostałej, wskazanej w decyzji części, nawet w systemie ratalnym. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Przed przejściem do oceny kolejnych zarzutów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie) - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa) uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kpa. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) -ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej materiał dowodowy. Prezes Zakładu, uznając że sytuacja skarżącej jest trudna, uchylił w całości decyzję ZUS z (...) października 2005 r. oraz dokonując analizy zebranego materiału orzekł co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu organ w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżącej oraz jej rodziny nie przemawia za całkowitym umorzeniem należności. Wskazać należy, iż skarżąca wraz z małżonkiem uzyskują dochody z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego, posiadają nieruchomości w postaci domu wraz z działką oraz nieruchomość w miejscowości U.. Analiza zebranego materiału nie wskazuje również by rodzina skarżącej znajdowała się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy rzecz ujmując znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zatem organ słusznie przyjął, iż powyższe okoliczności nie pozwalają uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi Strony i jej rodziny, tym bardziej, że ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez Skarżącą i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Mimo tego, iż skarżąca nie formułuje zarzutów w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.