IV SA/Gl 426/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2007 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. Nr [...] Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta S., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r., odmówił przyznania D. S. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że strona wykazała, że posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...]m², w którym prowadzi 3-osobowe gospodarstwo domowe. Nadto, średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny, zgodnie ze złożoną deklaracją, wynosi [...]- zł., a wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc [...] - zł. Zdaniem organu pierwszej instancji dokonana analiza budżetu rodziny wskazuje, że strona ponosi co miesiąc wydatki na: energię elektryczną i gaz w wysokości [...]- zł., dopłatę do czynszu i wody [...]- zł., leki [...],- zł. Tym samym strona spełnia podstawowe przesłanki powierzchniowe i dochodowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Dodatkowo w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki [...], wyprodukowanego w roku [...] i nabytego w roku [...]o wartości szacunkowej [...],- zł. oraz nie dano wiary jej twierdzeniom, że samochód ten jest utrzymywany i eksploatowany przez jej ojca, współwłaściciela pojazdu uznając, że okoliczność ta nie została w żaden sposób udowodniona. Na tej podstawie organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na ustalenie dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami jej rodziny, a faktycznym stanem majątkowym wskazującym, że jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W odwołaniu z dnia [...]r. strona podniosła, iż jej rodzina utrzymuje się z renty męża w wysokości netto [...]- zł. miesięcznie i ponosi co miesiąc wydatki w wysokości [...]–zł. Z tego powodu posiada niewielkie środki pieniężne na własne utrzymanie, a dochód na jednego członka jej rodziny wynosi miesięcznie około [...],- zł. Tym samym zarzuciła organowi pierwszej instancji błędną ocenę stanu majątkowego jej rodziny i wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiło zasady przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych. W szczególności wskazało, iż przepis art. 7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych daje organowi pierwszej instancji podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli ustali rażącą dysproporcję, między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego własne zasoby finansowe i majątkowe odwołująca winna w pierwszej kolejności przeznaczyć na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, jakimi są potrzeby mieszkaniowe. Natomiast, jeżeli z jednej strony występuje o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, a z drugiej zaś strony posiada i eksploatuje samochód osobowy, to można wywieść, iż inne potrzeby życiowe, ważniejsze z punktu widzenia egzystencji rodziny, zostały już zabezpieczone. Podniósł, że nie kwestionuje prawa odwołującej do posiadania samochodu osobowego, ale w sytuacji, gdy własne zasoby majątkowe jej rodziny nie wystarczają na bieżące opłacanie czynszu za mieszkanie, to tym bardziej nie powinny wystarczać na utrzymanie i eksploatację samochodu osobowego. Wskazano, że posiadanie samochodu oznacza utrzymanie samochodu w stanie zdolnym do użytku, a to z kolei pociąga za sobą obowiązek zapłaty ubezpieczenia OC, przeprowadzania corocznego przeglądu samochodu, dokonywania bieżących napraw i konserwacji oraz ponoszenia wydatków na zakup paliwa. Jeżeli zatem przy deklarowanym dochodzie i stanie majątkowym, stać rodzinę odwołującej na pokrycie kosztów utrzymania i eksploatacji samochodu osobowego, to można zasadnie przyjąć, że jest ona również w stanie sama pokrywać koszty utrzymania mieszkania. Nadto, w świetle obowiązującego prawa właścicielami pojazdu są osoby, na które pojazd jest zarejestrowany. Zatem skoro odwołującą z posiadanych dochodów stać na utrzymanie i eksploatację samochodu osobowego marki [...], to oznacza, że inne potrzeby, w tym opłaty za mieszkanie, ma już zaspokojone. W związku z tym, okoliczności podniesione przez odwołującą nie zmieniają faktu, iż mimo trudnej sytuacji materialnej, ponosi ona dodatkowe opłaty związane z posiadaniem i utrzymaniem samochodu, a jej subiektywne przekonanie o konieczności jego posiadania nie wymaga badania. Jeszcze raz zaakcentowano publicznoprawny charakter wnioskowanego przez stronę świadczenia i uznano, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stoi wyżej w hierarchii potrzeb życiowych niż posiadanie i utrzymanie samochodu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i podtrzymała argumentację przytoczoną w odwołaniu oraz domagała się przyznania dodatku mieszkaniowego. Jeszcze raz powołała się na szczególną sytuację finansową swojej rodziny i wyjaśniła, że z uwagi na chorobę męża zmuszona jest do utrzymywania samochodu. Skarżąca zarzuciła, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony z przekroczeniem 14-dniowego terminu, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Nadto, osoby przeprowadzające ten wywiad były bez mundurów, nie okazały odpowiednich legitymacji, nie przedstawiły się z imienia i nazwiska oraz nie uprzedziły skarżącej o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych oświadczeń, dlatego uważa, że nie były to osoby właściwe do jego przeprowadzenia. Dodatkowo wywiodła, że skoro jej trzyosobowa rodzina zajmuje mieszkanie o powierzchni [...]m², to przekracza określoną w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, normę dla takiej rodziny w wysokości 45 m². Akcentowała, że oświadczenie jej ojca o ponoszeniu kosztów utrzymania samochodu zostało zignorowane mimo, że współwłaściciele rzeczy wspólnej mogą swobodnie regulować wysokość faktycznie ponoszonych kosztów jej utrzymania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz przywołało okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie znajduje podstaw do jej zmiany. Na rozprawie w dniu 1 marca 2007 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że właścicielem samochodu jest teść, a skarżąca jedynie załatwia sprawy związane z jego eksploatacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie może zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy administracji, iż w rozpatrywanej sprawie spełniona została dyspozycja art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o dodatkach mieszkaniowych. W tym miejscu podkreślić trzeba, że na podstawie powołanego przepisu organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego mógł odmówić przyznania tego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W związku z tym należy wyjaśnić, że pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć: "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (por.: "Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr M. Szymczaka, tom I, Wyd. Naukowe PWN Sp. z o.o. W-wa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490). Wskazuje to, że stwierdzona dysproporcja musi być bardzo znaczna oraz oczywista w odbiorze i postrzeganiu, czyli "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa bezsporna, bardzo duża" oraz musi dotyczyć takich osób, które deklarują niskie dochody w złożonej deklaracji, a faktycznie dysponują wyższymi dochodami. Nadto, dysproporcja ta musi być tak wielka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Dodać trzeba, iż decyzja wydana w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter uznaniowy, dlatego organ administracji upoważniony był do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazały, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków skarżącej odbiega w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Powołany przepis zobowiązuje bowiem organy administracji do ustalenia i rozważenia przesłanki "rażącej dysproporcji". Decyzja wydana w oparciu o ten przepis powinna być poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, a nadto poparta wyczerpującym uzasadnieniem zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. I SA 1684/02, zbiór Lex nr 137803). Nie jest zatem dopuszczalny automatyzm zastosowany w rozpoznawanej sprawie, że każde posiadanie i używanie samochodu odpowiada przesłance "rażącej dysproporcji", określonej w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Szczegółowego zatem wyjaśnienia wymagała kwestia nie tylko posiadania i eksploatowania przez skarżącą samochodu osobowego marki [...]nr rejestracyjny [...], ale również jej udziału w tej współwłasności. Z oświadczenia o stanie majątkowym skarżącej wynika, że samochód ten jest utrzymywany przez jej ojca, a z dowodu rejestracyjnego serii [...], że jest ona jego współwłaścicielką od roku [...]. Z uwagi na tę okoliczność przypomnieć trzeba, że współwłasność w częściach ułamkowych jest taką formą własności, w której to prawo (prawo a nie rzecz) podzielone jest pomiędzy współwłaścicieli w formie udziałów. Zatem wielkość udziałów, które przysługują każdemu ze współwłaścicieli w rzeczy wspólnej jest miernikiem uprawnień, jakie przysługują temu współwłaścicielowi na podstawie prawa współwłasności (art. 206 w związku z art. 207 Kodeksu cywilnego). W uzasadnieniach rozstrzygnięć obu instancji nie poczyniono w tym zakresie żadnych rozważań. Tymczasem stosownie do wielkości udziałów skarżącej (jako współwłaściciela) w samochodzie osobowym marki [...], nr rejestracyjny [...] ponoszone są wydatki i ciężary jego utrzymania oraz być może uzyskiwane są również pożytki i przychody z nim związane. Jednakże bez wyjaśnienia kwestii współwłasności przedmiotowego pojazdu nie można przypisać skarżącej wszystkich powołanych cech związanych z tym składnikiem majątkowym. Dodatkowo, w związku z tym, pozostaje do rozważenia problem kosztów utrzymania samochodu i wyjaśnienia rzeczywistej ich wysokości, które są ponoszone przez skarżącą. Organy administracji orzekające w sprawie nie przeprowadziły w tym zakresie żadnej analizy faktycznych wydatków przeznaczanych na jego utrzymanie, jak i ewentualnych korzyści czy strat w razie jego sprzedaży. Okoliczność ta jest istotna, bowiem organy te przyjęły, że bliżej nie określone wydatki miały wpływ na sytuację materialną skarżącej. Decydujące znaczenie ma tu rzeczywista sytuacja majątkowa skarżącej i jej dochód, oparty o jego definicję zawartą w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uzyskiwany przez gospodarstwo domowe, w tym również ten dochód, który może być uzyskiwany z posiadanych przez skarżącą dóbr materialnych (np. samochodu). W tej sytuacji sprawa bieżących wydatków ponoszonych przez skarżącą na utrzymanie samochodu osobowego stanowi odrębną kwestię. Tymczasem, bez dokonania wnikliwej oceny sytuacji osobistej i finansowej skarżącej oraz jej rodziny, organy obu instancji oparły swoje decyzje o założenie, że na stwierdzenie rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozwalał w niniejszej sprawie fakt, iż skarżąca posiada i korzysta z samochodu osobowego. Równocześnie żaden z tych organów nie wyjaśnił okoliczności warunkujących konieczność posiadania przez skarżącą samochodu, związanych z sytuacją zdrowotną jej rodziny (dojazdy do lekarza męża), jak również jego wartości materialnej wobec niewymiernych, zdaniem skarżącej, korzyści płynących z jego posiadania. W szczególności brak w aktach administracyjnych dowodów, iż zobowiązały skarżącą w wyznaczonym terminie do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów celem uprawdopodobnienia jej twierdzeń dotyczących kosztów utrzymania przedmiotowego samochodu np. w postaci badania technicznego, obowiązkowego ubezpieczenia OC, rachunków za paliwo. Zdaniem Sądu, dyspozycja art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie obejmuje takich składników majątku skarżącej, które zostały przez nią nabyte na długo przed złożeniem przedmiotowego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, bo samo takie nabycie (np. rzeczy) nie świadczy o obecnym jej stanie majątkowym. Skład orzekający podziela zatem stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 756/05, że "W granicy hipotezy przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie będzie się z reguły mieścił majątek nabyty przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku, chyba, że będą to pożytki jakie rzecz ta przynosi." Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. I OSK 1198/05 (niepublikowanym) wyraził pogląd, zgodnie z którym, dodatek mieszkaniowy może być przyznany takim osobom, które w opinii publicznej uznane są za majętne (np. właścicielom domów czy odrębnych lokali mieszkalnych), o ile wykażą, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom. Decydujące znaczenie ma bowiem aktualny i konkretny dochód uzyskiwany przez rodzinę, a nie posiadane dobra materialne, które nie mogą być jedynym wyznacznikiem stanu majątkowego wnioskodawcy. Powołane i przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania określone w powołanych przepisach, w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Każda sprawa musi być traktowana indywidualnie z uwzględnieniem tych okoliczności, które mogą mieć wpływ na sytuację dochodową rodziny wnioskodawcy. Dodatkowo, każda z kwestii podniesionych w odwołaniu, jak i wskazana w wywiadzie środowiskowym wymaga wnikliwego zbadania i rozważenia, celem ustalenia czy zachodzą przesłanki określone w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W niniejszym postępowaniu powołane przepisy zarówno prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego zostały naruszone, bowiem organy administracji ustaliły jedynie, że skarżąca jest współwłaścicielem samochodu osobowego. Uznanie w oparciu o tak nikłe ustalenia faktyczne, że w przypadku skarżącej występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym jej stanem majątkowym, która nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe jest przykładem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja była wadliwa, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zarówno przepisu prawa materialnego (art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), jak i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ orzekający zobowiązany jest ustalić, w oparciu o zebrany i uzupełniony materiał dowodowy, wszystkie nie wyjaśnione i powołane powyżej okoliczności (np. poprzez przesłuchanie stron, czy też świadków pod odpowiednimi rygorami, przeprowadzenie dowodów z dokumentów). Następnie dokona wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzeknie o żądaniu skarżącej w oparciu o przepisy prawa materialnego, a w szczególności jednoznacznie wykaże, czy w rozpatrywanej sprawie występują przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 132 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji i odstąpił od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.