II GSK 362/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Czesława Socha Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. I. G. E. i T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2040/06 w sprawie ze skargi K. I. G. E. i T. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu oferty ramowej dotyczącej połączenia sieci uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2006 r. sygn. akt II GSK 374/05 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1603/04 w sprawie ze skargi K. I. G. E. i T. na decyzję Prezesa U. R. T. i P. (dalej: Prezes URTiP) z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu ramowej oferty połączenia sieci, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. W uzasadnieniu tego wyroku NSA podał między innymi, że Telekomunikacja Polska S.A. przekazała Prezesowi URTiP do zatwierdzenia projekt "Ramowej oferty TP dotyczącej połączenia sieci" na rok 2004. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., Prezes URTiP zatwierdził wskazany projekt. W wyniku wniosku K. I. G. E. i T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ostateczną decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] marca 2004 r. Na powyższą decyzję K. I. E. i T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa URTiP z dnia [...] marca 2004 r., WSA podzielił stanowisko K. I. E. i T., która zarzuciła zatwierdzonej przez Prezesa URTiP ofercie między innymi brak modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej, świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu: 0-20x, 0-70x, 0-80x, a także brak ustaleń dotyczących fakturowania, billingowania i windykacji należności od użytkowników, co świadczy o niekompletności oferty TP S.A. i narusza § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 199, poz. 1945) oraz pkt III i pkt XV ppkt 10 załącznika do tego rozporządzenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia oferta ramowa powinna zawierać przejrzystą i kompletną listę usług oraz technicznych i ekonomicznych warunków ich świadczenia, oferowanych przez operatora innym uprawnionym operatorom. W myśl pkt III wspomnianego wyżej załącznika oferowane usługi w ramach łączonych sieci powinny zapewniać telekomunikację użytkownikom tych sieci lub świadczenie usług telekomunikacyjnych zarówno przez operatorów łączonych sieci, jak i inne podmioty mające dostęp do sieci, wraz z opłatami za te usługi, a w szczególności zakańczania, rozpoczynania oraz tranzytowania połączeń, przy czym powinny umożliwiać co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej. Natomiast zgodnie z pkt XV ppkt 10 powołanego załącznika oferta określająca ramowe warunki połączenia sieci z operatorami powinna zawierać ogólne warunki i procedury m.in. w zakresie ustaleń dotyczących fakturowania i windykacji należności od użytkowników. W ocenie Sądu I instancji pominięcie w spornej ofercie TP S.A. zasad fakturowania, billingowania i windykacji należności w zakresie usług dostępu do sieci inteligentnej narusza wskazane wyżej przepisy. W szczególności rażąco narusza prawo zapis pkt 5.6., w świetle którego usługi billingu, fakturowania i windykacji mogą być świadczone pomiędzy stronami wyłącznie na podstawie odrębnych umów o świadczenie takich usług oraz że operator sieci przyłączanej nie ma prawa żądania od drugiej strony świadczenia powyższych usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że niekompletność oferty T.P. S.A. w zakresie wskazanym przez K. I. E. i T. sprzyja nadużywaniu przez T.P. S.A. siły rynkowej w stosunku do operatorów o mniejszym potencjale technicznym i ekonomicznym i dyktowaniu im niekorzystnych warunków umowy. Zdaniem Sądu, nie można również wykluczyć nierównoprawnego traktowania przez T.P. S.A. operatorów przez zawieranie z niektórymi z nich, wobec równorzędnych usług, umów o odmiennej treści, co w ostatecznym rachunku ograniczałoby także konkurencję na rynku. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając opisany wyrok wskazał , że Sąd I instancji poza arbitralnym stwierdzeniem o braku modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej nie dokonał analizy części 2 Oferty Ramowej, w której określono usługi rozpoczęcia połączenia do numerów usług sieci inteligentnej 0-800 w Sieci Operatora (pkt 2.1.4.), usługi rozpoczęcia połączenia do numerów usług sieci inteligentnej 0-801 w Sieci Operatora (pkt 2.1.5.), usługi rozpoczęcia połączenia do numerów sieci teleinformatycznych 20x w Sieci Operatora (pkt 2.1.7.) oraz części 5 Oferty Ramowej dotyczącej rozpoczęcia do sieci inteligentnych (pkt 5.2.4. – tabele nr 16, 17, 18, 19). W konsekwencji NSA uznał za przedwczesny pogląd Sądu I instancji, iż zapisy Oferty Ramowej naruszają § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r., zgodnie z którym Oferta Ramowa powinna zawierać przejrzystą i kompletną listę usług oraz technicznych i ekonomicznych warunków ich świadczenia, oferowanych przez operatora innym, uprawnionym operatorom oraz pkt III załącznika do tegoż rozporządzenia, w którym stwierdzono, iż zakres Oferty Ramowej powinien obejmować usługi w ramach łączonych sieci, zapewniające telekomunikację użytkownikom tych sieci lub świadczenie usług telekomunikacyjnych zarówno przez operatorów łączonych sieci, jak i inne podmioty mające dostęp do sieci, wraz z opłatami za te usługi, a w szczególności:1) zakończenia połączeń, 2) rozpoczynania połączeń, 3) tranzytowania połączeń, umożliwiające co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej. W ocenie NSA dopiero po szczegółowej analizie zawartych w Ofercie Ramowej usług będzie możliwe będzie stwierdzenie, czy oferowane usługi umożliwiają co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej (pkt III załącznika do rozporządzenia - Zakres Oferty Ramowej). Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie zauważył, iż w pkt III załącznika do powołanego rozporządzenia rodzaje usług (zakończenia połączeń, rozpoczynania połączeń i tranzytowania połączeń) zostały wymienione jedynie przykładowo, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Z tego powodu, zdaniem NSA, Sąd I instancji powinien ocenić, czy określone w Ofercie Ramowej usługi rozpoczęcia do numerów usług sieci inteligentnej oraz usługi rozpoczęcia połączenia do numerów sieci teleinformatycznych (pkt 2.1.4., 2.1.5. i 2.1.7. Oferty Ramowej) wraz z określonymi w pkt 5.2.4. i 5.2.5. tej Oferty stawkami za rozpoczęcie połączenia do tych usług, umożliwiają co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej, o jakich mowa w pkt III załącznika do omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2040/06, oddalił skargę K. I. G. E. i T. w W. na opisaną na wstępie decyzję Prezesa URTiP. Sąd I instancji stwierdził, że po analizie uregulowań Oferty Ramowej w zakresie części 2 (pkt 2.1.4., 2.1.5. i 2.1.7.) oraz części 5 (pkt 5.2.4. – tabele nr 16, 17, 18, 19) doszedł do przekonania , że brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji z powodu niekompletności oferty. Sąd nie dopatrzył się uchybień pozwalających na skuteczne zakwestionowanie ustaleń Prezesa URTiP co do prawidłowości Oferty. Zdaniem Sądu, Prezes URTiP w obszernym uzasadnieniu decyzji, zawierającym dokładną analizę szczegółów technicznych, wyjaśnił powody dla których przyjął, że proponowana Oferta Ramowa jest kompletna i pełna. Z tej przyczyny nie można dokonanej oceny uznać za dowolną. Uregulowania zawarte we wskazanej Ofercie zawierają dane mogące być podstawą do zawierania przez operatora umów z abonentami. W konsekwencji nie można uznać, że usługi opisane w Ofercie Ramowej uniemożliwiają realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej. Według Sadu uwagi te dotyczą także oceny części 5 Oferty Ramowej – pkt 5.2.4. (tabele nr 16, 17, 18, 19) Zdaniem Sądu I instancji" użyty w pkt XV ppkt 10 cytowanego załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. zwrot "ustalenia, nie zawiera zakazu świadczenia usług fakturowania oraz windykacji należności od użytkowników w oparciu o odrębne umowy. Oferta Ramowa nie zawiera uchybień dotyczących modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu: 0-20x, 0-70x, 0-80x, a co za tym idzie nie jest wadliwa jeśli chodzi o ustalenia dotyczące fakturowania, bilingowania i windykacji należności od użytkowników. W skardze kasacyjnej K. I. G. E. i T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych oraz pkt III załącznika do wskazanego rozporządzenia przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Oferta zawiera kompletną listę usług, zapewniającą realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej zaimplementowane w sieciach łączących się operatorów, podczas gdy Oferta zawiera zasady realizacji połączeń na numery w sieci inteligentnej i teleinformatycznej jedynie w sieci Operatora; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku, w taki sposób, że pozbawiono skarżącą możliwości oceny trafności rozstrzygnięcia oraz motywów, którymi kierował się Sąd wydając rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej motywy zaskarżonego wyroku nie pozwalają na przyjęcie, iż Sąd I instancji zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 26 września 2006 r., które odnosiły się do konieczności zbadania części 2 i 5 Oferty Ramowej w kierunku ustalenia "czy oferowane usługi umożliwiają, co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej". W ocenie skarżącej Sąd I instancji jedynie zacytował usługi z części 2 Oferty, lecz nie poddał ich analizie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślenia wymaga, że dokonana przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu niewątpliwie znajduje wyraz nie tylko w rozstrzygnięciu zapadającym w formie wyroku (art. 132 p.p.s.a.), ale również w jego uzasadnieniu (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Należy podzielić pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I FSK 264/06 (Lex nr 262751), że tylko uzasadnienie, które spełnia warunki określone ustawą, stwarza podstawę do przyjęcia, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Mając na uwadze charakter czynności procesowej sporządzenia uzasadnienia, która dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i dlatego nie może mieć na nie wpływu, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami procesowymi zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę orzeczenia w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej. W wypadku, gdy sprawa była uprzednio kontrolowana przez NSA, wojewódzki sąd administracyjny, w uzasadnieniu wyroku powinien dodatkowo wykazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostały wyeliminowane uchybienia, które były podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na względzie powyższe uwagi, należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, wykonał zalecenia NSA sformułowane w wyroku z dnia 26 września 2006 r.. W powołanym orzeczeniu, jak już wskazano, NSA zalecił przeprowadzenie szczegółowej analizy zawartych w Ofercie Ramowej usług, a następnie ocenę, czy oferowane usługi rozpoczęcia do numerów usług sieci inteligentnej oraz usługi rozpoczęcia połączenia do numerów sieci teleinformatycznych (pkt 2.1.4., 2.1.5 i 2.1.7. Oferty Ramowej) wraz z określonymi w pkt 5.2.4. i 5.2.5. tej Oferty stawkami za rozpoczęcie do tych usług, umożliwiają co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej, o jakich mowa w pkt III załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku takiej oceny, poprzedzonej wspomnianą analizą, nie zawiera. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej kwestii ograniczył się jedynie do przytoczenia części Oferty Ramowej, która podlegała badaniu i do stwierdzenia, że analizując te uregulowania doszedł do przekonania, iż brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji z uwagi na niekompletność Oferty. Takie lakoniczne przedstawienie w motywach rozstrzygnięcia procesu dochodzenia przez Sąd do wniosku, że skarga podlega oddaleniu, powoduje, że zaskarżony wyrok uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności nie jest możliwe ustalenie, czy WSA podejmując rozstrzygnięcie uwzględnił dokonaną przez NSA wykładnię § 14 ust. 1 oraz pkt III załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. oraz zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 26 września 2006 r., a tym samym czy zostały usunięte stwierdzone przez NSA uchybienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle wadliwe, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w dalszym ciągu brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie, w istocie została przeprowadzona kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA powinien usunąć omówione uchybienia i zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 26 września 2006 r., przeprowadzić szczegółową analizę Oferty Ramowej w oznaczonym zakresie i ocenić jej zgodność z przepisami rozporządzenia z dnia 31 października 2003 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..