I OSK 1662/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1505/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości pod pas drogowy autostrady oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r. oddalił skargę M. K. na decyzję: 1) Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie Ł., gmina K., oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha przeznaczonej pod budowę pasów drogowych autostrady A-4, stanowiących współwłasność M. i J. małżonków K., z równoczesnym nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz na decyzję: 2) Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie Ł., gmina K., oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod budowę pasów drogowych autostrady A-4, stanowiących współwłasność M. i J. małżonków K., z równoczesnym nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowiący podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, a decyzji nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wystąpienie przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, natomiast pismami z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki [...],[...],[...] i [...]. Tym samym została spełniona pierwsza z wymienionych w art. 17 ust. 1 przesłanek warunkujących wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Jednocześnie Sąd wskazał, że zarzuty odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego, jako wykraczające poza zakres postępowania w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie podlegają ocenie w tym postępowaniu. Ocena zgodności z prawem postępowania wywłaszczeniowego może być dokonywana w trybie właściwym dla tego postępowania. Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy administracji dokonały prawidłowej oceny wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad co do potrzeby zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Powołane we wniosku okoliczności dotyczące konieczności rozbudowy sieci dróg, w tym budowy autostrad, ich znaczenie dla rozwoju regionu i kraju oraz o przyznaniu na ten cel środków finansowych z Unii Europejskiej i o związanym z tym obowiązkiem ich terminowego wykorzystania są powszechnie znane i jako takie nie wymagają dowodu. Brak jest podstaw by skutecznie kwestionować informacje wskazane we wnioskach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w tym twierdzeń, że finansowanie inwestycji z udziałem środków unijnego Funduszu Spójności są objęte szczególnym reżimem w zakresie terminów realizacji poszczególnych zadań. Sąd także stwierdził, iż w decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ administracji nie jest uprawniony do orzeczenia o odszkodowaniu za ograniczenie możliwości władania nieruchomością przez właściciela. Nie pozbawia to właściciela prawa dochodzenia rekompensaty z tego tytułu w postępowaniu cywilnym. Brak odrębnej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości, przy czym linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji obu instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, albowiem Sąd rozpoznający sprawę błędnie uznał, że przepis ten uniemożliwia w procesie ustalania ziszczenia się przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, badanie zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas, gdy z wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wskazanego przepisu wynika, iż okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stanowią jednocześnie przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości; b) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 - poprzez uznanie, że po złożeniu przez inwestora wymaganego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (załączonego do odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego) oraz po wydaniu inwestorowi GDDKiA pozwolenia na budowę autostrady A-4, powoływany przepis art. 17 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych umożliwiał nadanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na cele budowlane rygoru natychmiastowej wykonalności; c) niezastosowanie art. 15 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w procesie badania ziszczenia się okoliczności uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, podczas gdy przesłanki te (określające dopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy) stanowią jednocześnie warunki wydania omawianej decyzji; d) niezastosowanie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie ustalenia dopuszczalności wydawania na podstawie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy bez ustalenia i przyznania słusznego odszkodowania, podczas gdy decyzja ta - w świetle postanowień art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - skutkuje wywłaszczeniem z podstawowych uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący podkreślił, iż Sąd w efekcie niezastosowania art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o niekonstytucyjność wskazanego art. 17 pomimo jego sprzeczności z podstawowymi zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne ustalenie, że nie doszło do naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego i Ministra Budownictwa przepisów postępowania takich jak: art. 7, art. 10 § 1, art. 34 § 2, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 81, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego; b) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego - art. 227, art. 228 § 2, art. 233 § 1, art. 236 w zw. z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie przez Sąd, ustaleń w oparciu o przypuszczenia oraz chybione i bezpodstawne domniemania, które nie znajdują oparcia zarówno w materiale dowodowym, jak i przepisach prawnych. Zarzucane naruszenia przepisów postępowania w ocenie skarżącej miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w art.183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z tego względu sprawa podlega rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej ( art. 183§1 u.p.p.s.a.).. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty proceduralne stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, nie mógł więc zastosować dyspozycji art. 135. Sąd ten rozstrzygnął sprawy w jej granicach, które zakreślone zostały skargą na decyzje w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanego w oparciu o art. 17 ust.1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.). Kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości w tym postępowaniu nie mogą odnieść żadnego skutku. Ocena faktyczna i prawna przedstawiona przez Sąd Wojewódzki jest wnikliwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w aktach materiał dowodowy, w sposób wyczerpujący wskazuje na zaistnienie przesłanki "uzasadnionego przypadku". Stwierdzić zatem należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 5 P.p.s.a. oraz pozostających w związku przepisów regulujących postępowanie cywilne jest o tyle bezpodstawny, że w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), , poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. brak prawidłowo wszczętego postępowania wywłaszczeniowego oraz brak zaistnienia "uzasadnionych przypadków". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni powyższego przepisu. Zarówno bowiem, zawarty we wskazanej normie warunek dotyczący wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak i warunek związany z koniecznością zaistnienia uzasadnionego przypadku, zostały spełnione. Przystępując do analizy pierwszej z wyżej wymienionych przesłanek art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazać należy, iż Wojewoda Małopolski pismami z dnia [...] czerwca 2005 r. zawiadomił współwłaścicieli , iż na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...], i [...]. Znaczenie tej przesłanki polega na tym, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie może być podjęta wcześniej, niż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W świetle powołanego przepisu, koniecznym jest jedynie, aby postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, nie jest natomiast istotne na jakim etapie się znajduje. Stwierdzić także należy, iż Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" dla wydania na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z analizy treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. wynika, że planowana inwestycja została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności, zatem brak prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością powstrzymuje rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem. Nie rozpoczęcie robót może doprowadzić do cofnięcia przyznanych na ten cel środków z Unii Europejskiej. Podano także, za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny, polegający na konieczności zmiany dotychczasowej sytuacji komunikacyjnej, co znacznie przyczyni się do wzrostu znaczenia gospodarczego tego regionu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty stanowią wyczerpanie znamion przesłanki zaistnienia w sprawie uzasadnionego przypadku, a w związku z tym, przy spełnieniu przesłanki dotyczącej wszczęcia postępowania, uzasadniają wydanie na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wyroku pierwszej instancji zasadnie podniesiono, że ochrona własności, wpisana w normy ustawy zasadniczej, nie ma charakteru absolutnego (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 3.07.2001 r. sygn. akt K.3/01 OTK 2001/5/125, a także z dnia 20.07.2004 r. sygn. akt OTK-A 2004/7/66). Konstytucja w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem.. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżoną decyzją organ administracji dopuścił się obrazy art. 31 ust. 3 i art. 64 us.2 i 3 Konstytucji RP. Jeśli zaś chodzi o słuszne odszkodowanie za zajęcie nieruchomości to właściciel ma prawo dochodzenia rekompensaty z tego tytułu w postępowaniu cywilnym. Ustawodawca w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określił, o czym ma rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. W decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ administracji nie jest uprawniony do orzeczenia o odszkodowaniu za ograniczenie możliwości władania nieruchomością przez właściciela. W zaistniałym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na postawie art. 184 p.p.s.a.