I OSK 1868/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 410/05 w sprawie ze skargi M. W.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku, nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie na podstawie art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami) oraz art. 104 k.p.a. odmówił M. W.- B. przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M. W.- B. w dniu [...] października 2004 roku złożyła pisemną prośbę o wyrównanie renty inwalidzkiej za okres od grudnia 2003 do kwietnia 2004 oraz za lipiec 2004 roku, a w trakcie postępowania ustalono, iż utrzymuje się ona z renty inwalidzkiej, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, terminowo uiszcza świadczenia związane z utrzymaniem mieszkania i od 5 maja 1998 roku jest zarejestrowana oraz zgłasza się terminowo w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wnioskodawczyni posiada zdolność do samodzielnej egzystencji w stopniu umożliwiającym zaspokojenie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych – samodzielnego utrzymania higieny osobistej, przygotowywania i spożywania posiłków, samodzielnego poruszania się, prowadzenia domu, komunikowania się z innymi osobami. Wnioskodawczyni nie udzieliła informacji, czy jest pod kontrolą Poradni Rejonowej lub Specjalistycznej ani czy ponosi koszty związane z leczenie. Podczas wywiadu środowiskowego organ ustalił, że renta wnioskodawczyni była obciążona potrąceniami komorniczymi z tytułu kary grzywny i poinformował wnioskodawczynię, iż od dochodu można odliczyć wyłącznie potrącenia alimentacyjne. Zwrócił również uwagę, że przy ustalaniu dochodu kwalifikującego do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej każdorazowo uwzględnia się dochód z miesiąca poprzedzającego wniosek, a nie z okresów wcześniejszych, a Ośrodek Pomocy Społecznej nie wypłaca wyrównań do rent inwalidzkich. Następnie organ wskazał, że dochód M. W.- B. na osobę w rodzinie wynosi w jej przypadku 496,97 zł i przekracza kryterium dochodowe przyznania pomocy, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 461 zł, a potrzeby przedstawione podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego nie należą do podstawowych potrzeb życiowych. Pracownik socjalny zaproponował natomiast M. W. – B. pomoc finansową na zakup żywności lub częściowe pokrycie kosztów utrzymania mieszkania, jednak odmówiła ona przyjęcia takiej formy pomocy. W odwołaniu od decyzji M. B. – B. stwierdziła, że organ pierwszej instancji rażąco złamał prawo. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku, znak Kol. Odw. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 3, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył dochód strony odliczając od przychodu M. W. – B., który obejmuje jedynie rentę inwalidzką, zaliczkę na podatek dochodowy za wrzesień 2004 roku oraz składkę na ubezpieczenie społeczne. Organ wyjaśnił również, że kryterium dochodowe, uprawniające stronę do otrzymania obligatoryjnej pomocy finansowej wynosi 461 zł., co oznacza to, że M. W.- B. uprawniona jest jedynie do otrzymania zasiłku celowego specjalnego w szczególnie uzasadnionym przypadku, stosownie do treści art. 41 ustawy. Organ zwrócił uwagę, iż decyzja dotycząca przyznania specjalnego zasiłku celowego jest z mocy prawa decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz przez organ, a mając na uwadze art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a także charakter sprawy jak i cel udzielenia pomocy finansowej, uznać należy że decyzja odmawiająca przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na wyrównanie renty inwalidzkiej jest prawidłowa. Wyznacznikami przyznania pomocy finansowej są bowiem z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznany, a z drugiej strony możliwości pomocy społecznej, a cel na który wnioskowana była pomoc nie mieści się w celach pomocy społecznej, o których mowa w ustawie. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie narusza również zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż w przedmiotowej sprawie trudno wskazać na taką trudność życiową, która uzasadniałaby przyznanie stronie pomocy finansowej. Poza tym, pomoc społeczna ma przyczynić się do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a wniosek M. W. – B. o przyznanie pomocy nie spełnia również tego wymogu, gdyż nie wskazuje na zaspokojenie jakiej potrzeby przeznaczone zostałyby otrzymane pieniądze. W tej sytuacji organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający organy do przyznania zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, za czym przemawiają takie okoliczności, jak uiszczanie przez stronę terminowo wszystkich świadczeń związanych z utrzymywaniem mieszkania, brak wniosku strony o przyznanie zasiłku na inny cel, osiąganie przez M. W. – B. dochodu wyższego od kryterium dochodowego oraz nie ujawnienie przez nią swojej sytuacji zdrowotnej. Od powyższej decyzji M. W. – B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której nie sformułowała wniosków co do oczekiwanego zakończenia sprawy, a kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła, iż łamie prawa człowieka. Skarżąca podniosła również, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej i nie może prowadzić godnego życia, a także sformułowała szereg zarzutów, nie odnoszących się do zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 roku, sygn. akt. II SA/Kr 410/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił przedmiotową skargę M. W. – B. W uzasadnieniu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów tak prawa materialnego, jak i prawa procesowego, wobec czego skarga musiała ulec oddaleniu. W ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń sposób prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego przez organy pomocy społecznej. Skarżąca w całym jego toku miała możliwość czynnego udziału w sprawie, co spełnia wymóg art. 10 k.p.a., a postępowanie wyjaśniające prowadzone było zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady prawdy obiektywnej, która znajduje rozwinięcie między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w art. 80 k.p.a., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., obligującym organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie Sąd potwierdził, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy słusznie przyjęły, iż skarżąca przekracza kryterium dochodowe, wynoszące zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej 461 zł, a zatem w odniesieniu do niej nie zachodzi przypadek obligatoryjnego przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W wypadku osoby, przekraczającej kryterium dochodowe, w szczególnie uzasadnionych wypadkach może zostać przyznany, stosownie do art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, specjalny zasiłek celowy w kwocie nie przekraczającej kryterium dochodowego, jednak musi on być musi on być przeznaczony na cel, mieszczący się w zakresie zadań pomocy społecznej. Zdaniem Sądu rację mają organy pomocy społecznej, twierdząc iż wniosek skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie mógł zostać uwzględniony. Słusznie zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie sposób z wniosku ani z pozostałych materiałów sprawy ustalić, na jaki konkretnie cel zasiłek ten miałby zostać przeznaczony przez skarżącą. W świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy na akceptację zasługuje pogląd, iż M. W.- B. nie jest osobą, nie mogącą przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej za pomocą posiadanych uprawnień i możliwości. Sąd podkreślił również, że za wyjątkiem trudnej sytuacji materialnej M. W.- B. nie podniosła wobec zaskarżonej decyzji żadnych zarzutów, które dotyczyłyby kontrolowanego postępowania, co do jego zgodność z przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami prawa materialnego, a szereg podniesionych w skardze zarzutów nie miał żadnego związku ze sprawą, wobec czego odnoszenie się do nich było bezprzedmiotowe. Dnia 9 sierpnia 2007 roku pełnomocnik M. W. – B. złożył skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, który został przywrócony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2007 roku, sygn .akt II SA/Kr 410/05. W treści złożonej skargi kasacyjnej pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26.04.2007 r., sygn. akt IIS.A./Kr 410/05, któremu zarzucił naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2005 Nr 169, poz. 1417) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: • bezzasadne i dowolne przyjęcie, iż organy administracji podczas rozpoznawania sprawy nie przekroczyły uznania administracyjnego i właściwie prowadziły postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia materiału dowodowego; rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony; gdy domagano się od strony ponowienia wniosku o przyznanie pomocy społecznej, mimo, iż strona podtrzymała dotychczasowy wystarczająco sprecyzowany; • przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez stwierdzenie, iż skarżąca w skardze na decyzję organu II instancji nie podniosła prócz ciężkiej sytuacji materialnej żadnych zarzutów, które dotyczyłyby kontrolowanego postępowania tj .zarzutów materialnych względnie procesowych – w sytuacji gdy zarówno w skardze jak i wcześniej wskazała, że podczas rozpoznawania sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa, Ponadto pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w szczególności nie wskazanie dlaczego Sąd I instancji stwierdził, iż po stronie organów administracji publicznej brak jest uchybień bądź formalnych bądź materialnych i ograniczenie się jedynie do powtórzenia treści przepisów art.7, art. 77 i 80 k.p.a. oraz lakonicznego stwierdzenia, iż wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony, bowiem nie sposób ustalić celu na jaki zasiłek miałby być przeznaczony, oraz że Pani M. W. – B. nie jest osobą, nie mogącą przezwyciężyć trudnej sytuacji j życiowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, iż w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy występują szczególne okoliczności dające możliwość ubiegania się o zasiłek celowy specjalny, mimo że dochód jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w ustawie, czym organy administracji w tym zakresie naruszyły prawo. Tym bardziej, że podczas przeprowadzanego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny proponował złożenie nowego wniosku o wsparcie w formie zasiłku celowego specjalnego m.in. na zakup żywności lub częściowe pokrycie kosztów utrzymania co wskazuje, iż potrzeby skarżącej były oczywiste i odpowiadały celom i mieściły się w możliwościach pomocy społecznej, a skarżąca odmówiła przyjęcia tej formy pomocy i wyraźnie wskazała pracownikowi socjalnemu, iż podtrzymuje zgłoszony wcześniej na piśmie wniosek. W opinii pełnomocnika brak jest zatem podstaw do żądania od skarżącej zgłoszenia nowego wniosku szczególnie, że podnosiła ona we wniosku, że nie ma środków na życie, żywność i inne wydatki - co z kolei wskazuje, iż ceł pomocy był znany. Z tego względu stanowisko skarżącej, że nie będzie składała nowego wniosku było zasadne i wynikało z utraty zaufania do organów administracji publicznej co skarżąca podkreślała. Zdaniem pełnomocnika organy winny same ustalić co Pani M. W.- B. rozumie pod pojęciem wyrównania do renty inwalidzkiej, gdyż treść jej pism wskazuje, iż chodzi jej o "godne życie" i dlatego nie sposób ustalić celu na jaki zasiłek miałby być przeznaczony, gdyż skarżąca nie jest osobą, nie mogącą przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w warunkach niekompletności materiału dowodowego nie znajdują w sprawie uzasadnienia, a zarzut naruszenia przepisów postępowania jest całkowicie nietrafny, tym bardziej, że nie został potwierdzony konkretnymi przykładami naruszenia przepisów proceduralnych, a w tym zakresie wskazano jedynie na objętość uzasadnienia potwierdzającego brak stwierdzonych w tym zakresie uchybień. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości ustalone przez organy administracji przekroczenie kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej po stronie M. W. – B., co skutkuje tym, iż w odniesieniu do niej nie zachodzi przypadek obligatoryjnego przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W tej sytuacji przedmiotowy spór został sprowadzony do zasadności odmowy przyznania wniosku celowego na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Nadto należy mieć na uwadze, iż przyznanie zasiłku na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem organów administracji. W ramach uznania administracyjnego decydują one – biorąc pod uwagę zarówno sytuację osoby, która świadczenie miałaby otrzymać, jak i własne możliwości finansowe, czy i w jakim zakresie powinien zostać przyznany specjalny zasiłek celowy. Ich obowiązkiem było więc rozważenie obu wskazanych w art. 7 k.p.a. interesów - słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Jeżeli postępowanie, poprzedzające wydanie decyzji, było prowadzone w sposób prawidłowy, a motywy orzeczenia zostały wyjaśnione w uzasadnieniu, nie jest rzeczą sądu administracyjnego kwestionowanie rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1 – 2, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał poprawność przeprowadzonego przez organ administracji postępowania wyjaśniającego wskazując, że M. W. – B. pierwotnie złożyła wniosek o wyrównanie renty inwalidzkiej za okres od grudnia 2003 do kwietnia 2004 oraz za lipiec 2004 roku, a po stwierdzeniu że nie spełnia kryterium dochodowego i zaproponowaniu przyznania skarżącej specjalnego zasiłku odmówiła jego przyjęcia podtrzymując swój pierwotny wniosek. W tym zakresie warto zaznaczyć, że podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż pracownik socjalny proponował przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Decyzje w sprawach z pomocy społecznej podejmuje bowiem nie ten pracownik, ale organ administracji, którym jest Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, który uzależniony jest w swych rozstrzygnięciach przede wszystkim od rozmiarów posiadanych środków na pomoc społeczną. Środki te stale zostają zmniejszane, natomiast liczba podopiecznych zwiększa się. W tej sytuacji jest oczywiste, że szczupłość środków determinuje również ich przyznawanie wyłącznie na najpilniejsze potrzeby. Należy stwierdzić, że przepis art. 41 pkt 1 ustawy w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Dlatego tak ważne jest w tym zakresie złożenie przez stronę stosownego wniosku, którego w spornej sprawie skarżąca nie złożyła uniemożliwiając tym samym przyznanie przedmiotowego świadczenia, szczególnie, że wniosku takiego w sposób dorozumiany w żaden sposób nie można wywodzić jedynie z ujawnionych okoliczności dotyczących sytuacji osoby zainteresowanej. Z wyżej podniesionych względów uznając że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.