II GSK 396/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędziowie NSA Stanisław Biernat (spr.), Jerzy Sulimierski, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 163/06 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy Luzino z dnia 14 października 2004 r. nr XVII/175/2004 w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie gminy Luzino oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 września 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 163/06, oddalił skargę M. J., zwanej dalej: skarżącą na uchwałę Rady Gminy Luzino z 14 października 2004 r., nr XVII/175/2004, w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie gminy Luzino. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. Rada Gminy Luzino uchwałą z 14 października 2004 r., Nr XVII/175/2004, ustaliła w § 1 ust. 1 godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego we wszystkie dni tygodnia w godzinach pomiędzy godzinami 5:00 a 22:00 oraz w § 1 ust. 2 zakładów gastronomicznych we wszystkie dni tygodnia pomiędzy godzinami 6:00 a 22:00, jak również w § 1 ust. 3 - zakładów usługowych dla ludności we wszystkie dni tygodnia w godzinach pomiędzy godzinami 6:00 a 22:00. Stosownie do § 2 ograniczenia te nie obejmowały usług w zakresie ochrony zdrowia, usług weterynaryjnych, usług bankowych, aptek, stacji paliw i placówek tam zlokalizowanych, zakładów gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową, obiektów świadczących usługi hotelarskie, usług telekomunikacyjnych, kas biletowych, zakładów pogrzebowych, pomocy drogowej, obiektów w zakresie organizacji przyjęć, imprez rozrywkowych, usług parkingowych. W uchwale wskazano, że wymienione placówki mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia od godziny 00:00 do godziny 24:00 (§ 2 ust. 2 uchwały). Uchwałę Rady Gminy wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) dalej zwanej: przepisy wprowadzające k.p., w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Rada Gminy w uchwale wskazała, że indywidualny harmonogram dni i godzin otwierania oraz zamykania wyszczególnionych w § 1 placówek powinien uwzględniać potrzeby lokalne mieszkańców gminy, interes przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą oraz normy prawa wynikające z odrębnych przepisów. Rada Gminy w uchwale postanowiła również, że placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności, które prowadzą działalność gospodarczą w dniu wejścia w życie uchwały mają obowiązek dostosowania się do wymogów tej uchwały w terminie trzech miesięcy od dnia jej wejścia w życie (§ 6). W § 7 postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Luzino, zaś w § 8, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. M. J. wezwała Radę Gminy Luzino pismem z 6 grudnia 2005 r., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia stanu naruszającego jej uprawnienia wskutek obowiązywania po wejściu uchwały. Wskazała, że uchwała narusza art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) zwanej dalej: u.s.d.g., zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W piśmie z 29 grudnia 2005 r. Rada Gminy zajęła stanowisko wobec pisma, podnosząc, że uchwała nie narusza wskazanych przez M. J. przepisów prawa. W ocenie Rady uchwała traktuje w jednolity sposób wszystkich przedsiębiorców działających na terenie Gminy Luzino, a w związku z tym nie ma mowy o ich nierównym traktowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. J. wskazała, że prowadzi sklep spożywczy, który od kwietnia 2003 r. czynny jest całą dobę. Zaskarżona uchwała Rady Gminy narusza jej interes prawny jako przedsiębiorcy, a ponadto została wydana z naruszeniem prawa, bowiem wyraźnie ograniczyła prawa i wolności skarżącej. W ocenie skarżącej uchwała narusza art. 6 pkt 1 u.s.d.g. Skarżąca nie może wykonywać działalności gospodarczej po godzinie 22, a zatem nie może wykonywać działalności na równych prawach z innymi przedsiębiorcami. Zdaniem skarżącej, uchwała narusza również art. 8 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, bowiem w oczywisty sposób ogranicza rozwój przedsiębiorczości i nie tworzy korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej. Skarżąca wskazała, że po wydaniu zaskarżonej uchwały musiała ograniczyć liczbę zatrudnionych pracowników, zmniejszyły się jej przychody, a co za tym idzie prowadzone przez nią przedsiębiorstwo nie może się prawidłowo rozwijać. W interesie Gminy winno natomiast leżeć, aby przedsiębiorcy zatrudniali jak największą liczbę pracowników. Skarżąca wskazała, że zasada wolności gospodarczej jest podstawą społecznej gospodarki rynkowej, dlatego arbitralna regulacja, wprowadzona przez organy stanowiące samorząd gminny odnoszące się do godzin prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, ustanowione na podstawie art. XII § 1 przepisów wprowadzających k.p., nasuwa, jej zdaniem, poważne wątpliwości, co do legalności w świetle art. 20 Konstytucji RP. Skarżąca podkreśliła, że art. XII § 1 przepisów wprowadzających k.p. został ustanowiony pod rządami Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., a zatem w innych niż dzisiejsze warunkach prawnych, w czasie gdy nie obowiązywała gospodarka rynkowa. W związku z powyższym, w świetle treści Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., wprowadzającej odmienne zasady, przepis ten, wydaje się nieaktualny, a już na pewno nie jest dostosowany do treści art. 20 Konstytucji. Uchwała Rady Gminy narusza również, zdaniem skarżącej, art. 22 Konstytucji, bowiem określa czas pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, nie zawiera jednak definicji pojęcia zakładu usługowego dla ludności. Skarżąca wskazała ponadto, że art. XII § 1 przepisów wprowadzających k.p. również nie formułuje takiej definicji. Zaskarżona uchwała zawiera jedynie enumeratywnie wymienione rodzaje usług, wyłączone z jej stosowania. Brak definicji zakładów usługowych dla ludności powoduje, że za takie można by uznać również zakłady elektryczne, taksówkowe, czy hydrauliczne. W ocenie skarżącej uchwała ustanowiona przez Radę Gminy spowoduje wzrost bezrobocia, z uwagi na to, że przedsiębiorcy, którzy wcześniej zatrudniali pracowników w porze nocnej, będą zmuszeni do ich zwolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, że nie ma podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała podjęta została na właściwej podstawie prawnej, tj. art. XII przepisów wprowadzających k.p. Sąd zauważył, że przepis ten nie zawiera postanowień normujących zasady, którymi winna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały. Po analizie akt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że celem uchwały Rady Gminy Luzino było przede wszystkim zapewnienie pracownikom oraz mieszkańcom odpoczynku i rozwoju życia rodzinnego. Skrócenie czasu otwarcia placówek handlowych miało być jedną z form działań zmierzających do zapewnienia mieszkańcom spokoju i ciszy nocnej. Sąd stwierdził, że podjęta uchwała uwzględnia potrzeby wszystkich zainteresowanych grup osób: klientów, pracowników, mieszkańców. W ocenie Sądu wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji RP nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten gwarantuje wolność gospodarczą, jednakże nie ma on charakteru bezwzględnego. Art. 22 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie wolności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Mając na uwadze fakt, że wolność działalności gospodarczej może podlegać pewnym ograniczeniom, Sąd uznał zarzut skarżącej naruszenia przepisów Konstytucji RP za bezzasadny. W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 6 u.s.d.g., bowiem przedmiotowa uchwała ustala godziny otwarcia placówek handlowych i zakładów w sposób jednakowy dla wszystkich placówek handlu detalicznego w Gminie Luzino - od godziny 5.00 do 22.00. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 8 § 1 u.s.d.g. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 20, 22 i 31 w zw. z art. 94 Konstytucji, polegającą na przyjęciu, że uchwała wydana na podstawie art. XII przepisów wprowadzających k.p. nie stanowi ograniczenia wolności gospodarczej oraz że została ona wydana z uwagi na ważny interes publiczny mieszkańców gminy Luzino. M. J. nie zgodziła się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że ustawodawca świadomie pozostawił samorządowi gminnemu pewną sferę samodzielności. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że wymóg ustawowego określenia ograniczeń wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) nakazuje zachowanie odpowiedniej jakości unormowania ustawowego, w tym też zasad przyzwoitej legislacji, wykluczającej ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że prawo miejscowe winno być stanowione ze szczególną wnikliwością, tak aby nie naruszyć konstytucyjnych zasad, a także upoważnień ustawowych oraz celów jakim ma służyć. Ma to szczególne znaczenie dla możliwości regulowania przez organy państwa sytuacji przedsiębiorców oraz ingerencji w prowadzenie przez nich działalności. Oczywiste jest, że zapewnienie przedsiębiorcom swobody w prowadzeniu działalności gospodarczej winno być priorytetem oraz wymaga stosowania wszelkich ograniczeń z ostrożnością i poszanowaniem ich praw. Ponadto w ocenie skarżącej funkcjonująca nieopodal sklepu restauracja z dyskoteką, której ograniczenia godzin otwarcia wynikające z uchwały nie obowiązują, jest poważniejszym zagrożeniem dla spokoju mieszkańców gminy niż sklepy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a mianowicie art. 20, 22 i 31 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Naruszenie to ma, zdaniem skarżącej, polegać na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy Luzino, wydana na podstawie art. XII przepisów wprowadzających k.p. nie ogranicza wolności gospodarczej oraz została wydana z uwagi na ważny interes publiczny, co uzasadnia m. in. reglamentację wolności gospodarczej przedsiębiorców tej gminy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy niewątpliwie ogranicza wolność gospodarczą przedsiębiorców. Ocena trafności zarzutów skargi kasacyjnej zależy natomiast od oceny tego, czy ograniczenia te były dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym. Zasadę wolności gospodarczej proklamuje art. 20 Konstytucji RP. Z art. 22 Konstytucji wynikają dwa wymagania dotyczące ograniczenia wolności gospodarczej; po pierwsze aby ograniczenie dokonywane było w drodze ustawy, a po drugie, aby było wprowadzane ze względu na ważny interes publiczny. W rozpoznawanej sprawie pierwsze wymaganie zostało spełnione. Stosownie do art. XII § 1 przepisów wprowadzających k.p., dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Tak więc Rada Gminy Luzino, podejmując przedmiotową uchwałę, działała na podstawie upoważnienia ustawowego. Kompetencja organów samorządu terytorialnego do ustanawiania aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów wynika przy tym z art. 94 Konstytucji RP. Trafnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w świetle powołanego przepisu nie jest przewidziane, w odróżnieniu od art. 92 Konstytucji, aby upoważnienie ustawowe zawierało wytyczne dotyczące treści aktów prawa miejscowego. Zarówno treść art. XII ustawy przepisy wprowadzające k.p., jak i treść przedmiotowej uchwały Rady Gminy, są wystarczająco precyzyjne i nie budzą zastrzeżeń dotyczących jakości legislacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także drugie wymaganie wynikające z art. 22 Konstytucji zostało spełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał motywy, jakimi kierowała się Rada Gminy Luzino przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. Motywy te świadczą o istnieniu interesu publicznego, uzasadniającego określenie godzin otwarcia i zamykania placówek handlowych i usługowych. Treść uchwały nie budzi także zastrzeżeń z punktu widzenia zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Czas, w jakim wspomniane placówki mają być zamknięte, jest krótki i przypada na porę nocną. Zawarte w uchwale zakazy mają charakter powszechny i m. in. odnoszą się do wszystkich sklepów. Wyjątki od zakazów prowadzenia działalności w określonych godzinach zawarte w uchwale są uzasadnione szczególnym charakterem prowadzonej działalności; dotyczy to m.in. zakładów gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.