I SA/Bd 282/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Asesor sądowy Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w A. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie pokrycia straty bilansowej oddala skargę Rada Miejska w A. podjęła w dniu [...] 2005 r. uchwałę nr [...] w sprawie pokrycia przez Gminę Miejską - Miasto A. straty bilansowej za 2004 r., która powstała w Miejskim Centrum Kultury w A. Z przedmiotowej uchwały wynika, że Rada Miejska postanowiła przekazać z budżetu miasta na 2006 r. dla Miejskiego Centrum Kultury w A. na ten cel kwotę 65.542,70 zł. Kwota ta miała być przekazana w całości w pierwszym kwartale 2006 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. uchwałą z dnia [...] 2006 r., nr [...] stwierdziło, że powyższa uchwała Rady Miejskiej w A. z dnia [...] 2005 r., nr [...] została podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.) i orzekło o nieważności tej uchwały w całości. Organ wskazał, iż z przepisu tego wynika, że organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, chyba że znajduje się ona w likwidacji. Podniósł, iż Miejskie Centrum Kultury nie jest w trakcie likwidacji, a jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującym w ramach posiadanych środków. Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji, zatwierdzony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji otrzymanej od organizatora na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. O wysokości dotacji decyduje rozmiar prowadzonej działalności instytucji kultury oraz możliwości finansowe gminy, czyli organizatora. Powstałe w wyniku działalności straty bilansowe zgodnie art. 29 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy zmniejszają fundusz instytucji kultury. Jednocześnie zaznaczono, że w posiedzeniu Kolegium brał udział Przewodniczącego Rady Miejskiej w A. Krzysztof W. oraz radca prawny Cezary S. Na rozstrzygnięcie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Rada Miejska w A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę z dnia 6 marca 2006 r., uzupełnioną skargą z dnia 20 kwietnia 2006 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), - art. 12, art. 14, art. 28 ust. 3 i art. 29 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, - art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 ze zm.), - art. 10, art. 77 i art. 78 kpa. W uzasadnieniu strona wskazała, iż w trakcie posiedzenia Kolegium postępowanie prowadzone jest w trybie nadzorczym, jednakże w odpowiednim zakresie winny być stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] 2006 r. wobec otrzymanej informacji z dnia [...] 2006 r. o postępowaniu w sprawie rozpatrzenia zgodności z prawem ww. uchwały, skarżąca wystąpiła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z wnioskiem o przedstawienie zarzutów, udostępnienie dowodów zgromadzonych w sprawie oraz dopuszczenie do udziału zainteresowanego, tj. Miejskiego Centrum Kultury w A. Wniosek ten jednak nie został uwzględniony, a jedynie pismem z dnia [...] 2006 r. skarżąca otrzymała lakoniczną odpowiedź o zasadach prowadzonego postępowania. Żądania oraz zarzuty w zakresie zasad czynnego udziału nie zostały także uwzględnione w toku posiedzenia. Zdaniem strony, w wyniku powyższego naruszona została zasada czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto skarżąca pozbawiona została możliwości zgłaszania wniosków dowodowych, a stan faktyczny ustalony został z naruszeniem art. 77 i art. 78 kpa. W kwestii naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazała, iż stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Zdaniem strony użyte w ustawie sformułowanie "wyposażania ich w majątek" nie odnosi się wyłącznie do chwili powstawania jednostek organizacyjnych. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to z pewnością w cytowanym przepisie znalazłby się zapis doprecyzowujący i ograniczający możliwość wyposażenia wyłącznie do chwili powstania jednostki. Również wykładnia logiczna cytowanego przepisu prowadzi zdaniem strony do wniosku, że skoro organ założycielski w chwili powstawania wyposaża w majątek, to nie ma przeszkód, aby tak uczyniono w trakcie realizacji zadań statutowych przez powołany podmiot. W ocenie skarżącej w cytowanej uchwale błędnie zinterpretowano także brzmienie art. 14 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten wskazuje jedynie, iż organizator w danym przypadku gmina, nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, chyba że znajduje się w likwidacji. Przepis ten nie reguluje jednakże kwestii pokrywania straty, jak w niniejszej sprawie. Odmienną rzeczą jest bowiem odpowiedzialność za zobowiązania (co reguluje wskazany przez Izbę przepis), a odmienną pokrywanie straty. Zdaniem strony, przy rozstrzyganiu sprawy w trybie nadzorczym organ pominął znaczenie art. 53 ust. 4 ustawy o rachunkowości. Przepis ten wskazuje wprost na rolę, jaką pełni organ założycielski - organizator. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w B. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uchwale. Na rozprawie w dniu [..] 2006 r. przedstawiciel uczestnika postępowania Miejskiego Centrum Kultury w A. (dopuszczonego do udziału w sprawie) wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 107 kpa. Na poparcie swoich racji przywołał wyrok WSA z dnia 21 kwietnia 2005 r., I SA/Łd 137/05. Podniósł także, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie ustaliła czy strata wiąże się z powstaniem zobowiązania. Stwierdził, że strata jest głównie wynikiem braku przekazania środków na pokrycie odpisów amortyzacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl z art. art.1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceniając zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z punktu widzenia jej legalności należy stwierdzić, że skarga jest niezasadna. Spór w przedmiotowej sprawie sprawdza się do rozstrzygnięcia czy Rada Miejska A. mogła podjąć uchwałę o pokryciu straty bilansowej poniesionej przez Miejskie Centrum Kultury. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z art.98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który ją podjął albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Miejskiej w A. będąca podstawą wniesienia skargi została podjęta ([...] 2006 r.) po wniesieniu skargi do Sądu, która to skarga została następnie uzupełniona. Zdaniem Sądu uchybienie to nie skutkuje odrzuceniem skargi. W tym zakresie należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, że uchwała organu gminy może być przedłożona sądowi aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi (por. postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., III ARN 53/94). Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Ustawa ta określa podmioty tworzące instytucje kultury jako organizatorów. Według art.14 tej ustawy instytucje kultury posiadają osobowość prawną. Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, z zastrzeżeniem art.24 i 25. W myśl art.24 organizator przejmuje zobowiązania i wierzytelności w przypadku likwidacji instytucji kultury. Z przepisów wskazanej ustawy regulujących zasady gospodarki finansowej, w szczególności z art. 27, art.28 i art. 29, wynika, że instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Koszty bieżącej działalności i zobowiązania pokrywa z uzyskiwanych przychodów. Przychodami są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, z wyjątkiem zabytków, oraz wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł. Wysokość rocznej dotacji na działalność ustala organizator. Wartość majątku instytucji kultury odzwierciedla fundusz, który odpowiada wartości wydzielonego instytucji i nabytego mienia. Fundusz ten zmniejsza się m.in. o straty bilansowe. Z powyższych regulacji, w szczególności z art. 14 ust.1 i ust.2, art. 27 ust.1, art.28 ust.1, wynika, że instytucja kultury jest odrębną od gminy jednostką organizacyjną i finansową, wyposażoną w osobowość prawną i prowadzącą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Z żadnego przepisu wskazanej ustawy nie wynika, aby rada miasta mogła pokrywać stratę bilansową odrębnego podmiotu, jakim jest w tym przypadku Miejskie Centrum Kultury. Strata taka powinna być pokryta przez tę instytucję z jej przychodów. Przychodami instytucji kultury są także dotacje udzielone przez organizatora. Zamiast więc podejmować uchwałę o pokryciu straty bilansowej, Rada Miejska mogła przyznać MCK większą dotację, która pokryłaby stratę. W ocenie Sądu podjęta przez Radę Miejską uchwała narusza nie tylko wskazany w rozstrzygnięciu uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej art.14 ust.2, lecz również art. 27 ust.1 i art.28 ust.1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Na treść tych ostatnich przepisów powołano się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Kwestia czy powstała strata wiąże się z zobowiązaniami MCK, czy też nie – nie ma, zdaniem Sądu, przesądzającego znaczenia. Istotna jest bowiem sytuacja prawna tej instytucji, a wskazane przepisy statuują jej niezależność finansową i organizacyjną. Sytuacja ta nie ulega zmianie w zależności od tego czy uchwała Rada Miejskiej dotyczyłaby przekazania środków na pokrycie zobowiązań Miejskiego Centrum Kultury czy też – jak utrzymuje uczestnik postępowania – dotyczy pokrycia głównie odpisów amortyzacyjnych. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art.18 ust.2 pkt 9 lit h ustawy o samorządzie gminnym, według którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Z użytego w tym kompetencyjnym przepisie zwrotu "wyposażania ich w majątek" w żaden sposób nie można wyciągnąć wniosku, że gmina może pokrywać stratę gminnej instytucji kultury. Taki wniosek nie wynika również art.53 ust.4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Przepis ten stanowi, że podział lub pokrycie wyniku finansowego netto jednostek nie zobowiązanych do poddania badaniu rocznego sprawozdania finansowego może nastąpić po zatwierdzeniu sprawozdania finansowego przez organ zatwierdzający. Z przepisu tego wynika jedynie, że podział zysku lub pokrycie straty nie może nastąpić przed zatwierdzeniem sprawozdania finansowego. Także z innych przywołanych w skardze przepisów – art.12, art.28 ust.3 i art.29 ust.4 pkt 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wynika uprawnienie rady gminy do pokrywania strat poniesionych przez instytucję kultury. Powyższa wykładnia nie pozostaje w sprzeczności z art.3 ust.1, art.4 ust.1 i ust.4 oraz art.9 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz.607), gdyż akt ten, podkreślając w powołanych przepisach samodzielność i swobodę działania społeczności lokalnych, stanowi jednocześnie, że podstawowe kompetencje społeczności określone są w Konstytucji i ustawie oraz przewiduje możliwość ich ograniczania przez inne organy władzy w zakresie przewidzianym prawem. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej co do naruszenia art. art. 10, art. 77 i art. 78 kpa. Rozpatrując te zarzuty najpierw należy zauważyć, że z ustanowionej w art. 91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym zasady odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Zatem odpowiednie stosowanie przepisów kpa należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 1995 r., SA/Łd 2363/94). Zgodnie z art. 18 ust.3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana. Pismem z dnia [..] 2006 r. Przewodniczący Rady Miejskiej został zawiadomiony o terminie posiedzenia Kolegium RIO. W piśmie tym zaznaczono, że na tym posiedzeniu będzie rozpatrywana wskazana uchwała Rady Miejskiej A. w sprawie pokrycia straty bilansowej. Z uwagi na niemożliwość udziału przedstawiciela Rady w wyznaczonym terminie, pismem z dnia [..] 2006 r. wskazano nowy termin rozpatrzenia kwestionowanej uchwały. W posiedzeniu Kolegium RIO w dniu [..] 2006r. brał udział przewodniczący Rady Miejskiej A. wraz z radcą prawnym. Z wyciągu z protokołu posiedzenia wynika, że zabierali oni głos i mieli możliwość przedstawienia swoich racji. Wskazywali, że uchwała została podjęta zgodnie z prawem, tj. art.18 ust.2 pkt 9 lit h ustawy o samorządzie gminnym i art.53 ustawy o rachunkowości. Jednocześnie radca prawny Izby wyjaśnił, że wskazane przepisy nie mogą być uznane jako podstawa prawna pokrycia ujemnego wyniku finansowego instytucji kultury przez organizatora. W rezultacie przedstawicielowi rady zapewniono czynny udział w postępowaniu. Organ nadzorczy wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Zgodnie z art.91 ust.3 rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd stwierdza, że w uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO nie w pełni odniesiono się do wszystkich zarzutów skarżącej, jednakże w ocenie Sądu uchybienie przepisom proceduralnym skutkowałoby uchyleniem aktu nadzoru, gdyby naruszenie to było istotne, tj. gdyby w wyniku naruszenia tych przepisów mogłaby zapaść uchwała o innej treści. W ocenie Sądu wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie uchybia przepisom proceduralnym w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zasadnie orzeczono o nieważności uchwały Rady Miejskiej, wskazując na zasadnicze motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wyrok, na który powołał się uczestnik postępowania (I SA/Łd 137/05) nie ma przesądzającego znaczenia dla sprawy i został wydany w odmiennym stanie faktycznym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono, o co wnoszono w skardze, bowiem, zgodnie z art.100 ustawy o samorządzie gminnym, postępowanie w przedmiotowej sprawie jest wolne od opłat sądowych.