II GSK 395/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.), Sędziowie NSA Stanisław Biernat, Jerzy Sulimierski, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 342/06 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia imiennego uprawnienia diagnosty oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 342/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia imiennego uprawnienia diagnosty, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia 23 listopada 2005 r., nr [...], zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Starosta W. decyzją z dnia 23 listopada 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., orzekł o cofnięciu imiennego uprawnienia diagnosty nr [...], wydanego J. T. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 14 listopada 2005 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt II K 2332/02 oraz wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt V Ka 650/05. Sąd Rejonowy uznał J. T. za winnego tego, że pełniąc obowiązki diagnosty przeprowadził badanie techniczne samochodu osobowego i po przeprowadzeniu badań dopuścił ten pojazd do ruchu w stanie bezpośrednio zagrażającym bezpieczeństwu w ruchu lądowym, wydając zaświadczenie, w którym poświadczył nieprawdę co do stanu technicznego pojazdu. Wobec J. T. został orzeczony zakaz wykonywania zawodu diagnosty w zakresie badań technicznych pojazdów na okres 2 lat. Od powyższej decyzji J. T. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, stwierdzając w uzasadnieniu, że organ administracji po raz kolejny wypowiada się w sprawie będącej wcześniej przedmiotem postępowania karnego, co jest niedopuszczalne na gruncie polskiego prawa. Ponadto podniósł, że powołana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna stanowi o przesłankach cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, jeżeli przesłanki te wystąpią w związku z przeprowadzoną kontrolą. Kontrole nie wykazały jednakże żadnych nieprawidłowości w jego pracy. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 4 maja 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone przed sądem karnym w sposób niebudzący wątpliwości wykazało, iż J. T. swoim działaniem wypełnił dyspozycję art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie do tego przepisu, starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania, bądź wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W związku z powyższym organ administracji I instancji, będąc związanym wyrokiem sądu karnego, prawidłowo cofnął nadane wcześniej uprawnienia. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że podstawą do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty było zakończone postępowanie karne, a nie kontrola przeprowadzona przez organ I instancji. Stwierdzenie naruszenia przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 zostało dokonane przez sąd karny, a starosta otrzymał o tym fakcie informację. Ponieważ przepis art. 83b wskazanej ustawy nie określa, w jakiej formie starosta przeprowadza kontrolę, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, należy uznać, że może się to odbywać w każdej formie, a nie tylko poprzez osobistą kontrolę dokonywaną przez osoby upoważnione przez starostę w samej stacji kontroli pojazdów. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że za wykonywanie kontroli stacji należy uznać również ustosunkowanie się starosty do otrzymywanych informacji i ustaleń innych organów lub sądów powszechnych, a tym samym prowadzenie stałego nadzoru. W ocenie Kolegium, organ I instancji po otrzymaniu odpisu wyroku sądu karnego zareagował prawidłowo, a wydania przez niego decyzji nie można uznać za przekroczenie ustawowych uprawnień. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. T. podniósł, iż w toku postępowania został naruszony przepis art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz wynikający z art. 2 Konstytucji RP nakaz urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, stwierdzając ponadto, że cofnięcie przedmiotowych uprawnień spowoduje, iż ponowne ich nabycie będzie możliwe dopiero po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stanie się ostateczna. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której już po wydaniu wyroku karnego, ponownie zostałby on ukarany decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto na treść art. 180, 181 i 185 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.), zwanej dalej: k.k.w., zgodnie z którymi w przypadku orzeczenia zakazu wykonywania zawodu, sąd zobligowany jest przesłać odpis wyroku właściwemu organowi administracji rządowej lub samorządowej oraz pracodawcy albo instytucji, w której skazany zajmuje objęte zakazem stanowisko lub wykonuje objęty zakazem zawód. Wskazane instytucje mają zaś obowiązek podjęcia stosownych decyzji i bezzwłocznego zawiadomienia o tym sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że wykładnia gramatyczna i funkcjonalna przepisów obowiązujących w tym przedmiocie nie dopuszcza możliwości cofnięcia diagnoście uprawnień w drodze decyzji wyłącznie na podstawie prawomocnego wyroku karnego, stwierdzającego popełnienie przestępstwa i orzekającego zakaz wykonywania zawodu przez okres w nim wskazany. Prawomocny wyrok karny stanowi bowiem samodzielną podstawę zakazu wykonywania zawodu przez wskazany w nim czas. Natomiast przepisy art. 180 i art. 181 k.k.w. mają, zdaniem Sądu I instancji, zapewnić skuteczność wyroku poprzez jego "techniczne wykonanie" w miejscu dotychczasowego zatrudnienia bądź prowadzenia działalności przez skazanego. W odniesieniu do art. 185 k.k.w. Sąd stwierdził, iż "decyzje", o których mowa w tym przepisie nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez sąd karny popełnienia przez diagnostę przestępstwa, nie zamyka organowi drogi do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, a następnie wydania stosownej decyzji. W związku z tym, że ustawa tylko w takim trybie przewiduje możliwość wydania decyzji pozbawiającej diagnostę uprawnień, nie powinno to następować automatycznie bez jakichkolwiek czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż dokonana przez niego wykładnia przepisów zapewnia spójność stanowionego prawa, eliminując niedopuszczalny skutek w postaci podwójnego karania w identycznym stanie faktycznym. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 185 w zw. z art. 2 pkt 9; art. 180 i art. 181 Kodeksu karnego wykonawczego i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że starosta nie może wydawać decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty osobie, w sytuacji prawomocnego orzeczenia sądu karnego zakazującego wykonywania zawodu diagnosty w zakresie badań technicznych na okres wskazany w tym wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał istotnych dla sprawy ustaleń w sposób wykraczający poza akta sprawy uznając, że prawomocny wyrok sądu karnego o zakazie wykonywania zawodu diagnosty stanowi równocześnie jedyną podstawę prawną cofnięcia uprawnień diagnosty. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że przepisy art. 180, 181 i 185 k.k.w. nie mogą stanowić w niniejszej sprawie podstawy materialnej do wydania przedmiotowej decyzji przez organ samorządu powiatowego. Zdaniem SKO w Gdańsku, wskazane przepisy stanowią normy materialne z uwagi na skutek, jaki te normy wywołują. Organ podniósł, że uznanie przez sąd karny J. T. winnym nadużycia zajmowanego stanowiska diagnosty i orzeczenie o zakazie wykonywania zawodu na okres 2 lat, nie może być traktowane jako równoznaczne z odebraniem (cofnięciem) wyrokiem sądu karnego przedmiotowych uprawnień. Cofnięcie uprawnień diagnosty, zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, należy wyłącznie do kompetencji starosty powiatowego. Natomiast prawomocne orzeczenie sądu karnego wskazuje na udowodniony w postępowaniu karnym fakt nadużycia wykonywania zawodu przez J. T. i powinno stanowić podstawę do wydania decyzji organu o cofnięciu uprawnień diagnosty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z obowiązującymi normami. Podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie ocenił sytuację i odpowiednio zastosował obowiązujące normy prawa materialnego oraz procesowego. Ponadto, w piśmie z dnia 31 marca 2007 r. J. T. nadesłał kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt Ko 3987/06, w którym uznano za wykonany środek karny w postaci zakazu zajmowania stanowiska diagnosty z uwagi na fakt, iż od daty jego orzeczenia upłynęła ponad połowa okresu, na który został orzeczony zakaz, a zachowanie skazanego w tym czasie nie budziło zastrzeżeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) - statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym tj. zasadę związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej – poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Art. 174 p.p.s.a. dookreśla przy tym, na jakich podstawach skarga kasacyjna może być oparta. W szczególności podstawą skargi kasacyjnej może być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają kierunek i zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć należy, iż w rozpoznawanej sprawie WSA wyraził pogląd, że wykładnia gramatyczna i funkcjonalna przepisów obowiązujących w tym przedmiocie nie dopuszcza możliwości cofnięcia diagnoście uprawnień w drodze decyzji wyłącznie na podstawie prawomocnego wyroku karnego, stwierdzającego popełnienie przestępstwa i orzekającego zakaz wykonywania zawodu przez okres w nim wskazany. W ocenie Sądu I instancji prawomocny wyrok karny stanowi samodzielną podstawę zakazu wykonywania zawodu przez wskazany w nim czas, natomiast przepisy art. 180 i art. 181 k.k.w. mają zapewnić skuteczność wyroku poprzez jego "techniczne wykonanie" w miejscu dotychczasowego zatrudnienia bądź prowadzenia działalności przez skazanego. W odniesieniu do art. 185 k.k.w. Sąd stwierdził, iż "decyzje", o których mowa w tym przepisie nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku – w stanie faktycznym i prawnym przedstawionym w części wstępnej uzasadnienia – jej autor sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 185 w zw. z art. 2 pkt 9, art. 180 i 181 ustawy Kodeks karny wykonawczy i art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że starosta nie może wydawać decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty osobie, w sytuacji prawomocnego orzeczenia sądu karnego, zakazującego wykonywania zawodu diagnosty w zakresie badań technicznych na okres wskazany w tym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl powołanej wyżej zasady związania podstawami zaskarżenia, może rozpatrywać tylko te podstawy skargi kasacyjnej, które strona przytoczyła we wniesionym środku odwoławczym. Nie może zaś we własnym zakresie badać całokształtu sprawy, nie może kontrolować wyroku Sądu I instancji w części, co do której strona nie sformułowała zarzutu naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze skład orzekający uznał, że podstawa kasacyjna - na której w rozpatrywanej sprawie oparto środek odwoławczy - nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Wbrew zarzutom wnoszącego skargę kasacyjną zgodzić należy się z tym, że przepisy art. 180, 181 i 185 k.k.w. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wydania przez organ samorządu powiatowego decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, że odczytał ich treść wadliwie. W myśl art. 180 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) - zwany dalej w skrócie k.k.w. - w razie orzeczenia zakazu zajmowania określonego stanowiska lub wykonywania określonego zawodu, sąd przesyła odpis wyroku właściwemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego oraz pracodawcy albo instytucji, w której skazany zajmuje objęte zakazem stanowisko lub wykonuje objęty zakazem zawód. Jeżeli skazany zajmuje stanowisko kierownicze lub inne odpowiedzialne stanowisko, sąd przesyła odpis wyroku również właściwej jednostce nadrzędnej. Według art. 181 k.k.w. w razie orzeczenia zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego lub dla miejsca prowadzenia działalności gospodarczej objętej zakazem. Przepis zaś art. 185 powołanej ustawy stanowi, że pracodawcy lub instytucje wymienione w art. 180 i 181 podejmują stosowne decyzje i bezzwłocznie zawiadamiają o tym sąd, który w razie stwierdzenia nieprawidłowości nakazuje je usunąć. Treść ostatniego z cytowanych przepisów wskazuje, że nie chodzi w nim o decyzje podejmowane przez organy administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, a jedynie o decyzje podejmowane przez pracodawców lub instytucje wymienione w przywołanych art. 180 i art. 181 k.k.w. Tym samym przyjąć należy, iż ustawodawca, w art. 185 k.k.w., nie miał na myśli decyzji administracyjnej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawy do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty nie można też upatrywać w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 185 k.k.w. Z tych wszystkich względów uznać należy, iż skarga kasacyjna - oparta na sformułowanych w niej podstawach kasacyjnych – nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.