II OSK 667/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Krystyna Borkowska /spr./ Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. Ś. oraz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 529/05 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 529/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi K. O. uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] nakazującą skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego – Baru "T" znajdującego się w części budynku mieszkalnego, położonego przy ul. G. w T., na lokal mieszkalny. Na powyższą decyzję K. O. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią rozstrzygającą było przesądzenie, które przepisy ustaw – Prawo budowlane powinny znaleźć zastosowanie w sprawie niewątpliwej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sąd podzielił ustalenia organów, że przedmiotowy lokal mieszkalny położony jest w wielorodzinnym domu mieszkalnym i od 1992r. jest użytkowany jako lokal gastronomiczny. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały jednak w niewłaściwy sposób prawo materialne, gdyż zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, podczas gdy powinny rozważyć zastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1981 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz uczestnik postępowania G. Ś. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "utrzymanie w mocy decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...]", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Podniósł, iż przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej reguły zawartej w art. 103 ust. 1 ustawy – zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Stąd powinien być interpretowany ściśle. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, które umożliwiają zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego – a tylko w takiej sytuacji stosuje się przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. Nie można podzielić stwierdzenia Sądu, że organy nie wskazały w jakiej dacie wszczęto postępowanie administracyjne, bowiem organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek sąsiada skarżących – R. Ś. w 1991 r. G. Ś. w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła natomiast naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 71 ust. 3 i art. 103 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zarzuciła także błędną wykładnię art. 103 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. mają zastosowanie w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu, wszczętych przed dniem 1 stycznia 1995 r. W związku z powyższym G. Ś. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi albo o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożone w sprawie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. W myśl artykułu 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a). Oznacza to, że może on rozpatrywać sprawę w granicach określonych w skardze, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Powołując przepisy prawa, które zdaniem skarżącego Sąd naruszył, wnoszący skargę kasacyjną nie tylko powinien dokładnie określić, ale również winien wskazać jaką postać miało to naruszenie, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo winien wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne w zasadzie odpowiadają tym wymaganiom. 1. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej wniesionej przez G. Ś. jest zarzut nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 51 P.p.s.a.). zarzut ten, zważywszy na jego uzasadnienie jest zupełnie niezrozumiały. Z protokołu rozprawy z dnia 23 listopada 2005 r. wynika, iż obok G. Ś. brał w niej udział jej pełnomocnik radca prawny Z. M. Udział ten nie był bierny skoro składał na tej rozprawie oświadczenia związane ze złożonym przez skarżącą K. O. wnioskiem o odroczenie rozprawy. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut ten za chybiony. 2. Przedmiotem niniejszej sprawy jest samowolna zmiana przez K. O. sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na użytkowe (lokal gastronomiczny), dokonana – jak przyjęły organy i Sąd – co najmniej w 1992 r. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było zaprezentowanie przez sąd odmiennego od organu stanowiska w kwestii dotyczącej interpretacji art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także niewyjaśnienie wszystkich istotnych do rozpoznania sprawy okoliczności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 103 ust. 2 cyt. ustawy – podnoszonego w obydwu skargach - należy zgodzić się z twierdzeniem, iż zaprezentowana przez Sąd wykładnia tego przepisu nie może być uznana za trafną. Z przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika reguła stosowania przepisów nowej ustawy. Dotyczy to nie tylko spraw, w których postępowanie administracyjne wszczynane jest już po wejściu w życie tej ustawy (niezależnie czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r. czyli do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 ust. 2 cyt. ustawy i odnosi się wyłącznie do obiektów budowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. Przepis ten, będący przepisem intertemporalnym musi być stosowany ściśle i nie może podlegać rozszerzającej wykładni (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2; wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/21; wyrok NSA z dnia z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1098/05). Skoro więc sprawy dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu podlegają odrębnej regulacji i nie mieszczą się w dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego – w sytuacji kiedy postępowanie administracyjne wszczęte zostało przed wejściem w życie omawianej ustawy i nie zostało zakończone zastosowanie będą miały przepisy ustawy nowej. Błędna interpretacja przez Sąd wskazanego wyżej przepisu, w sytuacji kiedy zawarte w wyroku rozstrzygnięcie – usuwające z obrotu prawnego zaskarżone decyzje – odpowiada prawu powoduje, iż zawarte w skargach wnioski o jego uchylenie nie mogą zostać uwzględnione ( art. 184 P.p.s.a.). Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem sądu, iż w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione przez organy istotne okoliczności mające fundamentalne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Przede wszystkim organy winny ustalić, z uwagi na treść art. 103 ust. 1 cyt. Prawa budowlanego, kiedy zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie i czy nie zostało zakończone. Trafnie zauważył Sąd, iż organy okoliczności tej nie ustaliły. Zauważyć przy tym należy, iż wprawdzie samowolna zmiana użytkowania mogła mieć miejsce w 1992 r. jednakże pierwsze wnioski stron w tej sprawie pojawiły się znacznie później. Na przykład pismo K. O., w którym zawiadamia ona organ o dokonanej zmianie sposobu użytkowania lokalu nosi datę 22 lutego 1996 r. Pominięta została przez organy kwestia ewentualnego ostatecznego rozstrzygnięcia przez organy sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowaniu przedmiotowego lokalu. Organy przeszły do porządku nad wydanymi w niniejszej sprawie decyzjami – t.j decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 9 czerwca 1998 r., którą odmówiono wydania decyzji w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu oraz utrzymującą ją w mocy ostateczną decyzję Wojewody Piotrkowskiego w dniu 27 lipca 1998 r. W obrocie prawnym znajdują się oprócz ww. decyzji także decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2002 r. i 19 marca 2003 r. – wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia 27 lipca 1998 r. Przedstawiony wyżej stan prawny winien zostać przez organy administracji dokładnie zbadany i wyjaśniony. Obecność w obrocie prawnym ww. decyzji czyni bowiem koniecznym rozważenie czy w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. skutkująca stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – uznając, iż zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu – orzekł jak w sentencji.