VI SA/Wa 215/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. S.A. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę W dniu [...] lipca 2006 r. Prezes UKE wydał decyzję Nr [...] zmieniającą umowę zawartą między P. SA a T. Sp. z o.o. w ten sposób, że ustalił warunki świadczenia usługi hurtowego dostępu do sieci telekomunikacyjnej P. SA. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. P. SA z siedzibą w W. zwróciła się do Prezesa UKE w trybie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie treści decyzji co do postanowień dotyczących kar umownych zawartych w § 15 ust. 2 i 3 decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. W szczególności spółka wnosiła o wyjaśnienie kwestii zakresu odpowiedzialności P. SA, tzn. czy P. SA odpowiadając za niedotrzymanie terminów określonych w § 15 ust. 3 decyzji byłaby równocześnie zobowiązana do zapłaty kary umownej wynikającej z § 15 ust. 2 decyzji. Według jej oceny nie można stosować kilku kar umownych jeżeli szkody, których dotyczą, wynikają z tego samego działania lub zaniechania. Poza tym spółka stwierdziła, że brak jest w § 15 ust. 2 decyzji odpowiedniego wyłączenia precyzującego, iż kara w wysokości 1.000 zł nie dotyczy sytuacji, gdy szkoda wynikła z opóźnienia we wdrożeniu Usługi Podstawowej lub Pełnej. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...], działając w oparciu o art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) wyjaśnił wątpliwości wnioskodawcy w zakresie relacji dwóch postanowień decyzji odnośnie kar umownych zawartych w § 15 decyzji i stwierdził, że kara umowna, o której mowa w § 15 ust. 3 decyzji jest odrębna od kary umownej zawartej w § 15 ust. 2 decyzji. Kara umowna zawarta w § 15 ust. 3 decyzji dotyczy przekroczenia terminu wdrożenia Usługi Podstawowej określonego na 2 miesiące bądź przekroczenie terminu wdrożenia Usługi Pełnej, której termin został określony na [...] miesięcy. W wyniku przekroczenia ww. terminów P. SA zobowiązana jest do zapłaty [...] zł za każdy dzień opóźnienia. Kara umowna zawarta w § 15 ust. 2 decyzji dotyczy zaś przekroczenia terminów do wykonywania przez P. SA czynności, do których została ona zobowiązana w decyzji, z wyłączeniem przekroczenia terminów, o których mowa w § 15 ust. 3 decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Prezesa UKE podał, że w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., w § 15 przewidziane zostały trzy kategorie zdarzeń, których zaistnienie warunkuje konieczności zapłaty kar umownych za niedotrzymanie terminów lub uporczywe obniżenie przez P. SA jakości usług świadczonych na rzecz T. Sp. z o.o. Decyzja ustala: 1) karę umowną, wymienioną w § 15 ust. 2 decyzji, odnoszącą się do terminów związanych z wykonywaniem czynności, do których P. SA została zobowiązana decyzją 2) karę umowną, wymienioną w § 15 ust. 3 decyzji, odnoszącą się do terminów związanych z wdrożeniem Usługi Podstawowej lub Usługi Pełnej. Kara umowna ustalona w § 15 ust. 2 decyzji dotyczy terminów związanych z wykonywaniem czynności, do których P. SA została zobowiązana decyzją i wynosi [...] zł za każdy dzień opóźnienia. Kara ta nie obejmuje niedotrzymania terminu wdrożenia Usługi Podstawowej bądź Usługi Pełnej. Kara umowna ustalona w § 15 ust. 3 decyzji jest karą szczególną do określonej w § 15 ust. 2 decyzji i dotyczy przekroczenia terminu wdrożenia Usługi Podstawowej bądź Usługi Pełnej, które to terminy zostały określone w § 18 decyzji i wynoszą odpowiednio dla Usługi Podstawowej 2 miesiące od dnia doręczenia decyzji, zaś dla Usługi Pełnej 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Wysokość kary została określona na [...] zł za każdy dzień opóźnienia we wdrażaniu tych usług. Powstanie obowiązku zapłaty przedmiotowej kary wiąże się jedynie z naruszeniem terminu uruchomienia Usługi Pełnej lub Usługi Podstawowej i nie dotyczy naruszeń innych terminów, określonych w decyzji. Tym samym powstanie obowiązku uiszczenia kary, o której mowa w § 15 ust. 3 nie wyłącza obowiązku uiszczenia kary umownej, o której mowa w § 15 ust. 2 decyzji i której powstanie wiąże się z naruszeniem innych niż określone w § 18 ust. 1 i 2 decyzji terminów. Kary wymienione w § 15 ust. 2 i 3 decyzji mogą być więc stosowane łącznie, gdyż zdarzenie, z których powstaniem łączy się obowiązek zapłaty kary pieniężnej są różne. Ponadto Prezes UKE rozdzielając ww. kary umowne nakazał je traktować jako kary niezależne od siebie. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się P. SA, która wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. zwróciła się do Prezesa UKE o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż zaskarżone postanowienie nie wyjaśniło wątpliwości wnioskodawcy i wniosła o potwierdzenie lub odmówienie potwierdzenia przez Prezesa UKE przedstawionej we wniosku kalkulacji wysokości kar. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] powołując się na art. 138 §1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 113 § 3 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoje własne postanowienie znak [...] z dnia [...] września 2006 r. Organ po raz kolejny podkreślił, że kary wymienione w § 15 ust. 2 i 3 decyzji mogą być stosowane łącznie jeśli tylko spełnione są przesłanki ich stosowania. To stwierdzenie, stanowiące w istocie syntetyczną i jednoznaczną odpowiedź Prezesa UKE na wątpliwości P. wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r., znalazło się także w postanowieniu z dnia [...] września 2006 r. Tak więc, zdaniem Prezesa UKE zarzut P. SA, że zaskarżone postanowienie nie wyjaśniło wątpliwości wnioskodawcy należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się zaś do przytoczonego we wniosku z dnia [...] września 2006 r. przez P. SA przykładu kalkulacji wysokości kar, Prezes UKE przypomniał, że zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Prezes UKE jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję" a nie ma obowiązku ani prawa do potwierdzenia lub odmówienia potwierdzenia słuszności kalkulacji wysokości kar przedstawionej przez P. SA. Owa kalkulacja wysokości kar umownych nie może mieć wpływu na zmianę przez Prezesa UKE zaskarżonego postanowienia, gdyż w postępowaniu w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie może mieć miejsca ocena zasadności rozstrzygnięcia przyjętego w wyjaśnionej decyzji. Organ może jedynie wyjaśnić jak rozumiał własną decyzję, a wyjaśnienie to nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] P. SA złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu obrazę przepisów postępowania tj. obrazę art. 113 § 2 k.p.a., polegającą na niewyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji [...] w części o której wyjaśnienie wnioskowała P. SA. W związku z powyższym zarzutem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. w całości a także poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2006 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi UKE jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie P. SA, Prezes UKE w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy wcześniejsze postanowienie, nie tylko nie usunął ewentualnych wątpliwości, ale je pogłębił. W uzasadnieniu Prezes UKE wskazał, że kary umowne w § 15 ust. 2 i 3 decyzji mogą być więc stosowane łącznie, jeśli tylko spełnione są przesłanki ich stosowania. Powstaje pytanie czy mogą w ogóle zaistnieć łącznie takie przesłanki. Jeżeli mogłyby one zaistnieć łącznie, prowadziłoby to do niedorzecznej sytuacji, u której podstaw leżałoby założenie, że P. na faktyczną możliwość dotrzymania terminów na realizację zamówienia na rozpoczęcie świadczenia usługi dla konkretnego abonenta T., bez wdrożenia Usługi Podstawowej lub Pełnej. Wątpliwości, o których wyjaśnienie wnioskowała P., wynikają przede wszystkim z trudności udzielenia jednoznacznej odpowiedzi, czy jedna przesłanka może skutkować obowiązkiem zapłaty kar umownych wynikających z dwóch odrębnych postanowień decyzji. Prezes UKE nie wyjaśnił, czy wystąpienie jednej przesłanki wiąże się z obowiązkiem zapłaty kary umownej wynikającej tylko z jednego postanowienia decyzji, czy też może być traktowane jako łączne spełnienie przesłanek i w konsekwencji może zostać naliczona kara zarówno na podstawie § 15 ust. 3 decyzji oraz na podstawie § 15 ust. 2 decyzji. Zdaniem skarżącej, nadal nie jest jej wiadome do zapłaty jakich kar umownych będzie zobowiązana, jeżeli nie wdroży Usługi Podstawowej lub Pełnej w terminach określonych w decyzji i skutkiem czego nie będzie realizowała zamówień na świadczenie usług. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Organ administracyjny nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję (tak wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01 oraz wyrok z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01). Zdaniem organu w uzasadnieniu obu postanowień wyczerpująco objaśnił on sens decyzji co do zgłoszonych wątpliwości przez P. SA. Uczestnik postępowania T. Sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi. Według jej oceny zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, organ w sposób jednoznaczny wyjaśnił, w jaki sposób rozumie treść decyzji. Prezes UKE zastosował właściwą wykładnię, przy czym wydane przez niego postanowienie nie prowadzi do zmiany decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają prawa. W działaniu Prezesa UKE, wydającego postanowienia Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja prawna jest wyczerpująca i Sąd się z nią całkowicie zgadza. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 113 § 2 k.p.a. zgodnie którym "organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". W doktrynie wypracowane zostało stanowisko, że organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję" (Iserzon, Komentarz str. 218). Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego ani powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis Nr 922, Prawo CL III, Wrocław 1988, s. 13). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. II SA/Kr 2114/98 niepubl., w którym stwierdził, że celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy a nie jego korygowanie. W niniejszej sprawie organ, powołując się na przedstawione wyżej zasady w sposób prawidłowy wyjaśnił wątpliwości w zakresie relacji dwóch postanowień decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. odnośnie kar umownych zawartych w § 15 decyzji, o co wnosiła skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. W obu postanowieniach Prezesa UKE podkreślił, że kary wymienione w § 15 ust. 2 i 3 decyzji mogą być stosowane łącznie, jeśli tylko spełnione są przesłanki ich stosowania. W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzut skargi, iż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył art. 113 § 2 k.p.a., albowiem nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji. Z uwagi na powyższe Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.