II OSK 1506/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 78/07 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego w celu legalizacji hali targowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Łd 78/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę H. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego w celu legalizacji hali targowej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] września 2006 r., odmawiającą wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego hali targowej, zlokalizowanej w R. przy ul. [...] i ul. [...] (działki nr [...],[...],[...],[...],[...]) i na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku H. G. o zatwierdzenie projektu budowlanego w celu legalizacji przedmiotowej hali, wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę H. G. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za niezasadną. Sąd zauważył, iż obiekt, którego dotyczy postępowanie legalizacyjne został wniesiony w warunkach samowoli budowlanej, a ponadto, w stosunku do tego obiektu została wydana ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki. Skoro zatem inwestycja została zrealizowana, to nie ma podstawy do wydawania rozstrzygnięć wstrzymujących prowadzenie robót budowlanych. Nie ulega też wątpliwości, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego w celu legalizacji obiektu pochodził z dnia [...] października 2003 r., a zatem był późniejszy niż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), nowelizująca z dniem 11 lipca 2003 r. ustawę – Prawo budowlane w zakresie, który ma bezpośredni związek z przedmiotem niniejszego postępowania. Wprowadzone powyższą ustawą "zmieniającą" normy umożliwiające legalizację obiektu, nie mogą być jednak zastosowane względem obiektów, wobec których orzeczono ostateczną decyzją nakaz rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozbiórki obejmuje "konstrukcję" obiektu, a zatem jest skierowany wobec tych elementów obiektu, bez których jego dalsza budowa i wykończenie nie byłyby możliwe. Od powyższego wyroku H. G. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację art. 48 i art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę zastosowania powyższych przepisów w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do oparcia orzeczenia podjętego przez Sąd pierwszej instancji na błędnej wykładni prawa materialnego. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż H. G. – współwłaścicielka nieruchomości, na której znajduje się hala targowa, zamierza zalegalizować samowolę budowlaną na podstawie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. Sąd wywiódł, iż co prawda nie istnieje literalny zakaz legalizacji obiektów budowlanych lub ich części, w stosunku do których został orzeczony nakaz rozbiórki, to jednak zakaz taki można wyprowadzić "z innych przepisów ustawy – Prawo budowlane". Sąd nie wskazał jednak, o które przepisy chodzi, co narusza art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca podniosła też, że skoro instytucja legalizacji samowoli budowlane znosi skutki naruszeń ustawowych zakazów i nakazów, w szczególności tych, które wynikają z naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to nie ma podstaw, aby uznać, iż nie dotyczy to nakazów wynikających z aktów stosowania prawa, jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego. Procesową podstawą do uchylenia takich decyzji mogą być przepisy art. 154, art. 155 i art. 161 K.p.a. Przyjmując, iż w sprawie powinny mieć zastosowanie art. 48 ust. 2 i art. 49 Prawa budowlanego, skarżąca podniosła, iż odmienne stanowisko, zaprezentowane przez organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji, nie uwzględniają płynącego z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nakazu ochrony prawa własności. Pismem z dnia 7 września 2007 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w Łodzi, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania W rozpoznawanej sprawie wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności, skargę kasacyjną należało rozpatrzeć w zakreślonych w skardze granicach. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 48 i 49 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a także naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania sprowadzającym się uchybieniu przez Sąd postanowieniom art. 141 § 4 P.p.s.a. 1. Przystępując do oceny zasadności przedstawionych wyżej zarzutów przede wszystkim należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego winno być wyraźne wskazanie na czym polega wadliwa interpretacja danego przepisu przez Sąd, a także wyjaśnienie jak – zdaniem skarżącego – przepis ten powinien być rozumiany. Nadto obowiązek przytoczenia podstawy kasacyjnej wymaga ścisłego określenia przepisu oznaczonego numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, ze wskazaniem nie tylko artykułu ale również pozostałych jego składników. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji. Powyższego wymogu nie spełnia zarzut naruszenia przez Sąd art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten składa się z czterech ustępów, z których każdy dotyczy odrębnych regulacji, poczynając od nakazu rozbiórki (ust. 1) poprzez określenie warunków legalizacji samowoli (ust. 2) aż do ustanowienia trybu postępowania w sytuacji przystąpienia do legalizacji (ust. 3, 4, 5). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, która część ww. przepisu została błędnie zdaniem autora skargi kasacyjnej zinterpretowana. Zauważyć też należy, że przedstawione w skardze wywody odnoszące się do wymienionego wyżej zarzutu, nie tyle dotyczą interpretacji przepisu, ile odmowy jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Przy czym kwestionując ustalenia, które legły u podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia (brak tożsamości przedmiotowej obiektu objętego zakazem rozbiórki z obiektem objętym wnioskiem o legalizację) autor skargi kasacyjnej uczynił to w sposób procesowo niewłaściwy, bez wskazania konkretnych przepisów procesowych, które miałyby być w tej sytuacji naruszone. Z wymienionych wyżej przyczyn zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. 2. Wbrew stanowisku skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się również błędnej wykładni art. 49 ust. 4 pkt 2 – Prawa budowlanego, ani też jego wadliwej subsumcji w ramach istniejących, bo niepodważonych skutecznie "ustaleń faktycznych" dotyczących tożsamości obiektu objętego nakazem rozbiórki z obiektem, którego dotyczył wniosek o legalizację samowoli. Przyjmując więc, że złożony w dniu [...] października 2003 r. w ramach legalizacji samowoli projekt budowlany, dotyczył tego samego obiektu w stosunku do którego wydana została ostateczna decyzja orzekająca jego rozbiórkę, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że w takim przypadku nie jest dopuszczalne legalizowanie tego rodzaju samowoli. Trafnie więc Sąd przyjął, iż stanowiłoby to obejście prawa i pozwalało na uchylenie się od wykonania nakazu zawartego w decyzji ostatecznej. 3. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadzający się do niedopełnienia przez Sąd obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarga oparta na naruszeniu przepisów postępowania może bowiem zostać uwzględniona jedynie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że w rozważaniach Sądu dotyczących braku możliwości stosowania legalizacji do samowolnie wybudowanego obiektu w przypadku wydania w stosunku do niego nakazu rozbiórki, nie zostały powołane przepisy prawa. Zauważyć jednak należy, że wywody Sądu jak i wyrażone w ich podsumowaniu stanowisko znajduje oparcie w zawartej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Artykuł 16 § 1 K.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych, przyznając im cechę trwałości. Tego rodzaju decyzja stanowi ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcje nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego, w szczególności te regulujące sprawę legalizacji samowoli, nie przewidują takiej możliwości. W tej sytuacji zawarty w decyzji ostatecznej nakaz rozbiórki podlegał wykonaniu. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w warunkach niniejszej sprawy, niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji stosownego przepisu prawa stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. jednakże uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.