I OSK 1175/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA : Anna Lech (spr.) Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 339/05 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 339/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 104, art.107 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 17, art. 36 pkt 1c, art. 39, art. 104, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., odmówił przyznania M. P. zasiłku celowego na pokrycie zaległości w opłatach za energię elektryczną. Organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż M. P. regularnie opłaca rachunki za zużycie energii elektrycznej i nie posiada z tego tytułu zadłużenia, co zostało ustalone przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w dniu [...] września 2004 r. w rozmowie z pracownikiem Zakładu Energetycznego. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. odrębnymi decyzjami administracyjnymi przyznał wnioskodawcy pomoc finansową na: dofinansowanie do opłat czynszowych na miesiąc wrzesień i październik w łącznej wysokości 400,00 zł, dofinansowanie do opłat za gaz w kwocie 70,00 zł, dofinansowanie do zakupu leków w wysokości 100,00 zł oraz dofinansowanie do zakupu żywności w kocie 100,00 zł i pomoc w formie zasiłku okresowego w wysokości 20,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy powyższą decyzję, podkreślając, że skoro organ pierwszej instancji ustalił, że M. P. nie posiada zadłużenia w elektrowni, to dokonał prawidłowej oceny, że nie istnieje cel, na jaki zgodnie z wnioskiem, miałaby zostać wydatkowana wnioskowana pomoc pieniężna i w konsekwencji należało wydać decyzję odmowną. Na tę decyzję M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając, że zaskarżona decyzja pozbawiająca go zasiłku celowego "na pokrycie zaległości w opłatach za energie elektryczną" jest dla niego krzywdząca. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 339/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawach zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to jest organ administracji publicznej podejmuje decyzje w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego celem stwierdzenia istnienia lub nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta decyzja nie ma charakteru decyzji dowolnej. Sam wybór rozstrzygnięcia pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd podkreślił, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność, ale też nie nakazuje spełniania każdego żądania obywatela. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w rozpoznawanej sprawie wnikliwie zbadano sytuację materialną i życiową skarżącego i ustalono, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe i nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, które, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, wynosi 461 zł. Bezsporne jest również, że M. P. ubiegając się o zasiłek celowy na pokrycie zaległości w opłatach za energię elektryczną nie posiadał takich zaległości. Sąd zauważył także, iż orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] M. P. zaliczony został do lekkiego stopnia niepełnosprawności. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracyjne rozstrzygające w niniejszej sprawie wykonały swoje zadanie poprawnie, a nieuwzględnienie wniosku skarżącego nie miało charakteru dowolności i mieściło się w ramach zgodnego z prawem uznania administracyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik M. P., adwokat z urzędu J. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie nieopłaconych kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu, że wydatki na energię elektryczną nie stanowią koniecznej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że miesięczny dochód skarżącego stanowi pobierana tytułem renty kwota 392,44 zł pomniejszona o egzekucję komorniczą w kwocie 108,19 zł, co nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł. Ponadto orzeczono wobec skarżącego lekki stopień niepełnosprawności i częściową niezdolność do pracy. Podkreślono, że skarżący żyje w skrajnym ubóstwie, nie będąc w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych i wykupić niezbędnych leków, zaś jego zadłużenie czynszowe stale wzrasta - które to okoliczności zmusiły go do zaciągnięcia pożyczki na te podstawowe potrzeby bytowe i tylko z tego wynika brak zaległości w opłatach za energię elektryczną. W ocenie skarżącego organ drugiej instancji całkowicie pominął ten fakt. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż z brzmienia art. 39 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może zostać przyznany przykładowo na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie skarżącego, przy takim wskazaniu przez ustawodawcę przykładowych "niezbędnych potrzeb bytowych", nie sposób przyjąć, że konieczność uregulowania bieżących należności za energię elektryczną nie jest niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który to przepis stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy, co oznacza, iż zasiłek taki nie musi być przyznany, przepis ten nie precyzuje także wysokości takiego zasiłku. Natomiast na mocy art. 3 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie przyjął, że z brzmienia art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może", wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżący wniósł o przyznanie mu zasiłku okresowego na pokrycie zaległości w opłatach za energię elektryczną. Jednak, jak wynika z akt niniejszej sprawy, M. P. regularnie opłaca rachunki za zużycie energii elektrycznej i nie ma z tego tytułu żadnego zadłużenia. W skardze kasacyjnej skarżący sam zresztą podkreśla, że nie będąc w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych i wykupić niezbędnych leków, zaś jego zadłużenie czynszowe stale wzrasta - które to okoliczności zmusiły go do zaciągnięcia pożyczki na te podstawowe potrzeby bytowe i tylko z tego wynika brak zaległości w opłatach za energię elektryczną. Należy podkreślić, że skarżący otrzymał pomoc w postaci dofinansowania do opłat czynszowych w łącznej wysokości 400,00 zł, dofinansowanie do opłat za gaz w kwocie 70,00 zł, dofinansowanie do zakupu leków w wysokości 100,00 zł oraz dofinansowanie do zakupu żywności w kwocie 100,00 zł i pomoc w formie zasiłku okresowego w wysokości 20,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.