II OSK 1881/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 297/06 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1881 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. w sprawie 3II SA/Łd 1464/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę K. W., uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2001 r. Nr 75 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 2 maja 2001 r. o braku podstaw do uznania u K. W. choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż tylko wykazanie, że choroba została spowodowana (wyłącznie) przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami. W powyższym wyroku Sąd stwierdził również, powołując się na poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, że brak jest podstaw prawnych, aby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, tak jak to przyjęto w opinii Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej w Warszawie z dnia 21 marca 2001 r. oraz w zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd stwierdził, że treść obu orzeczeń lekarskich wskazywała na różne rozpoznane schorzenia oraz że orzeczenie Kolejowej Poradni Medycyny Pracy w Warszawie nie zawierało w ogóle uzasadnienia, nie spełniało wymagań opinii biegłego, nie mogło więc stanowić podstawy wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575, Nr 106 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 10 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi nie stwierdził u K. W. choroby zawodowej pod postacią uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Organ odwoławczy rozpoznając wniesione przez K. W. odwołanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego u K. W. brak jest podstaw do stwierdzenia zawodowego uszkodzenia słuchu z tego względu, iż stwierdzony u niego ubytek słuchu typu pozaślimakowego dla ucha prawego i możliwość uszkodzenia ślimaka w uchu lewym nie jest charakterystyczny dla zdrowotnych skutków oddziaływania zawodowego hałasu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi bowiem stwierdził, iż skoro u K. W. przeprowadzone wnikliwe badania nie ujawniły uszkodzenia obustronnego słuchu typu ślimakowego, to jest to okoliczność wykluczająca uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem. Z punktu widzenia medycznego wykazano, w ocenie organu ponad wszelką wątpliwość, że uszkodzenie słuchu nie zostało spowodowane hałasem i powstało z przyczyn pozazawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wniesioną przez K. W. stwierdził, iż domniemanie prawne wyprowadzone z będącego w niniejszej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294 ze zm.) – dalej zwanej rozporządzeniem, ma charakter wzruszalny i może zostać obalone, jeżeli właściwa jednostka organizacyjna służby zdrowia w sposób wyczerpujący i jednoznaczny stwierdzi w orzeczeniu, iż uszkodzenie słuchu jest następstwem wyłącznie innych, konkretnie wskazanych okoliczności. Sąd pierwszej instancji powołując art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przede sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej zwanej p.p.s.a. wskazał, że w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. Sąd dokonał oceny ustaleń poczynionych przez organy administracji i uznał, że dają one podstawę do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji do uznania, że rozpoznane u skarżącego przez Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w Warszawie (orzeczenie z dnia 21 marca 2001 r. Nr [...]) obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego daje podstawę do stwierdzenia u niego choroby zawodowej, zaś stopień uszkodzenia słuchu nie ma znaczenia. Sąd stwierdzając, iż treść obu orzeczeń lekarskich jednostek kolejowej służby zdrowia wydanych w tej sprawie jest różna, oraz że orzeczenie Kolejowej Poradni Medycyny Pracy w Warszawie nie zawiera w ogóle uzasadnienia, zalecił ich uzupełnienie w kierunku wyjaśnienia rozbieżności w rozpoznanych schorzeniach, szczegółowego uzasadnienia stanowiska co do rozpoznanej choroby. Oznacza to, zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, iż przeprowadzanie ponownych badań skarżącego było zbędne, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazywał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że skarżący był maszynistą trakcji elektrycznej i przez 31 lat pracował w narażeniu na działanie ponadnormatywnego poziomu hałasu. W ocenie Sądu w sprawie nie ustalono przyczyn pozazawodowych uszkodzenia słuchu. Trafnie zatem skarżący zarzucił, że organy inspekcji sanitarnej nie obaliły przytaczanego wyżej domniemania prawnego. Nie wykazano bowiem, iż u skarżącego występowały schorzenia wymienione w orzeczeniu z dnia 17 marca 2005 r. Poradni Chorób Zawodowych, które w ocenie tej jednostki orzeczniczej powodują pozazawodowe uszkodzenie słuchu tj. złamanie poprzeczne piramidy kości skroniowej, nerwiaki nerwu VIII, uszkodzenie toksyczne, uszkodzenia infekcyjne, głuchota starcza typu neuralnego. Również Instytut Medycyny Pracy wskazując w opinii z dnia 26 stycznia 2006 r. pozazawodowe przyczyny uszkodzenia słuchu tj. ototoksyczne działanie leków, niedotlenienie, zaburzenia metaboliczne, choroby ucha wewnętrznego nie stwierdził konkretnie, która z nich była przyczyną uszkodzenia słuchu u skarżącego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podstawowe znaczenie ma to, iż stopień uszkodzenia słuchu nie może decydować o kwalifikowaniu schorzenia jako niezwiązanego z warunkami pracy. W kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, z którego wynika, iż u skarżącego nastąpiło uszkodzenie słuchu, bowiem jednostka służby zdrowia uprawniona do rozpoznania choroby zawodowej (wymieniona w § 7 rozporządzenia) wydała w dniu 21 marca 2001 r. orzeczenie o rozpoznaniu u skarżącego obustronnego upośledzenia słuchu typu odbiorczego, a więc schorzenia objętego punktem 15 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do powołanego rozporządzenia oraz w kontekście oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., w którym Sąd stwierdził naruszenie przez organy inspekcji sanitarnej prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż stopień uszkodzenia słuchu uzasadnia odmowę stwierdzenia choroby zawodowej, skargę należało uznać za zasługującą na uwzględnienie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. Mając na uwadze treść art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż ze względu na brak przymiotu wykonalności - orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi zaskarżając je w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów § 1 ust. 1 rozporządzenia , 2) oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 153 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi K. W., 2) zasądzenie na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji organ stwierdził, iż badania wykonane u skarżącego we wszystkich jednostkach orzeczniczych (kolejowych i nie kolejowych) nie wykazały obustronnego uszkodzenia słuchu typu ślimakowego. Natomiast rozpoznano u skarżącego obustronny odbiorczy ubytek słuchu z komponentem przewodzeniowym, co nie jest charakterystyczne dla głuchot spowodowanych hałasem, gdyż hałas w jednakowy sposób oddziałuje na oba narządy słuchu powodując obustronne uszkodzenie ślimaka, nigdy zaś nie dochodzi do uszkodzenia ślimaka tylko w jednym uchu. Skoro, więc ubytek słuchu rozpoznany u skarżącego nie jest chorobą zawodową narządu słuchu wymienioną pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych to nie może zachodzić domniemanie prawne, że u skarżącego występuje choroba zawodowa. W ocenie organu nie jest zadaniem jednostek orzeczniczych ustalanie przyczyny powstania rozpoznanej u pracownika (byłego pracownika) choroby, a jedynie zadaniem ich jest ustalenie czy choroba ta została spowodowana narażeniem zawodowym, z co najmniej wysokim prawdopodobieństwem. W tej sytuacji w ocenie organu Sąd naruszył przepis § 1 ust 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię stwierdzając, że obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu daje podstawę do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej i przez to błędnie zarzucił organom naruszenie prawa materialnego mimo, że organy ustaliły, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jakie zmiany są charakterystyczne dla obrazu klinicznego głuchot spowodowanych hałasem i że sam typ odbiorczy uszkodzenia słuchu bez cech obustronnego uszkodzenia ślimaka nie może być uznany za chorobę zawodową narządu słuchu. Nadto organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny z oceny prawnej przedstawionej w poprzednim wyroku, że przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do "ograniczania choroby uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia" wysnuł z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. wniosek, że ta ocena prawna prowadzi w konsekwencji do uznania, że u skarżącego występuje choroba zawodowa mimo, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu stopień uszkodzenia słuchu nie był przyczyną odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie Sąd, mimo wykazania przez uprawnione jednostki orzecznicze, że u skarżącego nie występuje obustronne uszkodzenie ślimaka odmiennie niż we wcześniejszym wyroku stwierdził, że sam odbiorczy charakter ubytku słuchu daje podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej u K. W. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną reprezentujący K. W. pełnomocnik, wskazując na wywody zawarte w zaskarżonym wyroku wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, uzasadniające przyjęcie, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacji stwierdzić trzeba, iż przede wszystkim trafny jest zarzut uchybienia art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji z oceny prawnej przedstawionej w poprzednim wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., że przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do "ograniczania choroby uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia" wyprowadził błędny wniosek, iż ta ocena prawna prowadzi w konsekwencji do uznania, że u skarżącego występuje choroba zawodowa. W wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na różne rozpoznane schorzenia i tak w jednym orzeczeniu stwierdzono u K. W. "niedosłuch obustronny znacznego stopnia typu mieszanego", natomiast w orzeczeniu Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej w Warszawie stwierdzono "obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego". Rozbieżność w stawianej diagnozie spowodowała, iż Sąd w tymże wyroku wskazał na to, że opinie lekarskie znajdujące się w aktach nie spełniają wymagań, o jakich mowa w art. 84 §1 k.p.a. i dlatego nie mogły być podstawą wydania decyzji co do istoty sprawy. Powyższe stwierdzenie Sądu czyni co najmniej nieuprawnionym stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż fakt zlecenia uzupełnienia orzeczeń lekarskich w kierunku wyjaśnienia rozbieżności w rozpoznanych schorzeniach, oznacza że przeprowadzenie ponownych badań u skarżącego było zbędne, bowiem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie Sąd w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. nie wskazywał. Podkreślić trzeba, iż Sąd uzasadniając swe stanowisko w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. wskazał wprost na to, że zakwestionowane decyzje administracyjne z dnia 29 czerwca 2001 r. i z dnia 2 maja 2001 r. wydane zostały ..."bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, z naruszeniem obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego". Jeśli zauważyć przy tym, iż we wcześniejszych wskazaniach Sąd wręcz stwierdził, iż w braku szczegółowego uzasadnienia orzeczeń lekarskich organ ma obowiązek zażądania uzupełnienia opinii o uzasadnienie, to trudno oczekiwać, że wydane zostaną orzeczenia lekarskie eliminujące stwierdzone wady bez ponownego badania strony domagającej się stwierdzenia u niej choroby zawodowej. Tym samym postawiony w zaskarżonym wyroku zarzut zbędności przeprowadzonych ponownych badań nie jest uprawniony, a treść wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. upoważnia do stwierdzenia, iż przeprowadzone kolejne badania K. W. były wręcz niezbędne dla wydania orzeczeń lekarskich, o jakich mowa w § 7 rozporządzenia. Zasadny jest też kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przepisu §1 ust. 1 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na sprzecznym z treścią tego przepisu przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że rozpoznane u K. W. przez Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w Warszawie orzeczeniem z dnia 21 marca 2001 r. obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego daje podstawę do stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Zgodnie bowiem z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się wyłącznie choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia. W załączniku tym pod poz. 15 jako chorobę zawodową wymienia się uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, co oznacza, że nie każde uszkodzenie słuchu jest uznawane za chorobę zawodową a jedynie takie, którego obraz kliniczny jest charakterystyczny dla głuchoty spowodowanej narażeniem zawodowym na hałas. Rozpoznanie więc jednostki chorobowej takiej jak obustronne upośledzenie słuchu nie jest tożsame z rozpoznaniem takiego schorzenia jak uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Trafnie też wskazano we wniesionej skardze kasacyjnej, iż organy w oparciu o ponownie wydane orzeczenia lekarskie ustaliły, jakie zmiany są charakterystyczne dla obrazu klinicznego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem, a do poczynienia tych ustaleń organy zostały zobowiązane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lutego 2004r., w którym to wyroku Sąd stwierdził, że orzeczenia lekarskie wydane w postępowaniu nie wyjaśniały, jakie zmiany są charakterystyczne dla głuchot spowodowanych hałasem i dlatego nie mogły być podstawą wydania wcześniejszych decyzji co do istoty sprawy. Do treści ponownie wydanych orzeczeń lekarskich Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się, nie zakwestionował ani stwierdzeń, ani ocen w tychże orzeczeniach zawartych, a będących podstawą wydania decyzji przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych winien poddać analizie zaskarżoną decyzję w zestawieniu z treścią przepisów rozporządzenia i materiałów stanowiących podstawę jej wydania, w szczególności wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., która w dalszym ciągu pozostaje dla Sądów i organów wiążąca i przy uwzględnieniu dyspozycji przepisu §1 ust. 1 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od K. W. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Naczelny Sąd Administracyjny kierował się przedmiotem sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane ze stanem majątkowym i sytuacją życiową K. W., jak i tym, że organ swój udział w postępowaniu kasacyjnym ograniczył do sporządzenia i wniesienia kasacji.