II GSK 382/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 549/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia od J. D. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 549/07 - po rozpoznaniu skargi J. D. - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wskazując, że była to decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. J. D. wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Inspektorat w S. O. o umorzenie należności składek ubezpieczeniowych, powstałych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku powołał się na ciężką sytuację osobistą i zdrowotną. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: u.s.u.s. - Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od maja 1999 r. do stycznia 2005 r. oraz Fundusz Pracy i FGŚP za okres od listopada 1999 r. do stycznia 2005 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. D. prowadząc w okresie od maja 1999 r. do stycznia 2005 r. działalność gospodarczą zobowiązany był do terminowego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Na skutek nieopłacenia powyższych składek za wskazany okres powstało zadłużenie podlegające egzekucji na podstawie przepisów - u.s.u.s. Dodał również, że należności tych nie można uznać za całkowicie nieściągalne i dlatego nie podlegają one umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 83 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ w pełni podzielając stanowisko organu I instancji uznał, że postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby w przedmiotowej sprawie zachodziła całkowita nieściągalność należności. Trudna sytuacja zobowiązanego oraz okoliczności, które spowodowały brak dochodów, nie są wystarczającą przesłanką do zastosowania ulgi w postaci umorzenia zaległości zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy u.s.u.s., gdzie należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Orzekając w sprawie WSA w W. stwierdził, iż zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co prowadziło do jej uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji uwzględnić bowiem należało, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także, zdaniem WSA, art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z kolei w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji ZUS w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego wynikało, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydają dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w drugiej - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Środek zaskarżenia decyzji ZUS w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprawia zatem, iż w wyniku jego złożenia sprawa trafia do załatwienia przez inny organ. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd zwrócił uwagę, iż w rozpoznanej sprawie decyzja ZUS i decyzja Prezesa ZUS została wydana (podpisana) przez tę samą osobę - Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w O. G. H. Wobec tego, zdaniem WSA, wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem decyzji Prezesa ZUS. Wyjaśniono też, że skoro wyrokowanie zostało zdeterminowane względami natury formalnej Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] oraz zasądzenia na rzecz ZUS kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 83 ust. 4 w zw. z art. 67 i 72 u.s.u.s. poprzez przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zakład i Prezes Zakładu to dwa różne organy, co prowadziło do uznania, że postępowanie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a.; 2. naruszenie prawa procesowego: - art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a .w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stan faktyczny sprawy uzasadnia przyjęcie zastosowania tego przepisu, przez to, że zastępca dyrektora Oddziału ZUS w O. G. H. podpisująca decyzję w imieniu Prezesa ZUS w W. podlegała wyłączeniu od udziału w sprawie, bowiem brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji i że postępowanie w trybie art. 83 ust 4 u.s.u.s. jest postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji, co skutkowało uznaniem, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. - w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 1999 r. Nr 80, poz. 914) jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i działającą na podstawie ustawy u.s.u.s oraz statutu. Prezes ZUS jest jego organem (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 1 statutu ZUS - Prezes kieruje działalnością ZUS i reprezentuje go na zewnątrz, przy pomocy Zarządu Zakładu, głównego inspektora kontroli Zakładu, naczelnego lekarza Zakładu, dyrektorów komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i dyrektorów oddziałów. W myśl § 3 ust. 2 Statutu ZUS - Prezes może upoważnić osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1, do: reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach, oraz upoważniania innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt. 1. Wskazano, że przepis art. 66 ust. 4 u.s.u.s wyposaża ZUS (jego organy), w zakresie prowadzonej działalności, w kompetencje właściwe organom administracji państwowej. Decyzje w sprawach umarzania należności z tytułu składek, wydawane w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. są decyzjami wydawanymi przez ZUS na zasadzie uznania administracyjnego i w stosunku do nich, o czym wprost stanowi art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odwołanie nie przysługuje. Są to więc decyzje wydawane w pierwszej instancji. Na taką wykładnię wskazuje brzmienie art. 123 u.s.u.s. i art. 181 k.p.a. Jedynym środkiem weryfikacji decyzji ZUS wskazanych w art. 83 ust. 4 jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu Zakładu, jakim jest Prezes Zakładu. W przedmiotowej sprawie podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w O. G. H., która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazując orzeczenia NSA autor skargi kasacyjnej wywodził, że podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zaliczyć do środków odwoławczych, a to z tego względu, że nie spełnia podstawowego warunku uruchomienia toku instancji. Ponadto różni się on od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna - granicami której w myśl art. 183 p.p.s.a. sąd kasacyjny jest związany – zasługiwała na uwzględnienie. Trafny w szczególności okazał się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) - poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Zakładu to dwa różne organy. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z zawartymi w rozdziale 7 ww. ustawy przepisami regulującymi pozycję ustrojową Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Wynika to zarówno z art. 66 ust.1 u.s.u.s. jak i z § 1 pkt 1 Statutu ZUS, stanowiącego załącznik do powoływanego w sprawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych – tzn. według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania przedmiotowej decyzji. Oczywiste jest, że jako osoba prawna Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa przez swoje organy. Artykuł 72 u.s.u.s. stanowi, że organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd (...) oraz Rada Nadzorcza. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy Prezes Zakładu kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz. Wskazać też trzeba, iż w myśl art. 66 ust. 1 u.s.u.s. to Zakładowi w zakresie prowadzonej działalności (o której mowa w art. 68-71) przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Pod pojęciem środków prawnych rozumieć przy tym należy prawne formy działania administracji. Powyższe oznacza, że to ZUS z racji tych uprawnień, m.in. do sprawowania funkcji orzeczniczej, jest funkcjonalnym organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić należy się zatem z poglądem, że - jak wynika expressis verbis z art. 66 ust. 4 u.s.u.s. - ustawodawca charakter organu administracji państwowej przyznał jedynie Zakładowi, bez znaczenia jest tymczasem kto in concreto w jego imieniu działa. Artykuł 83 ust.1 wskazuje ponadto jednoznacznie, że organem uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw (w zakresie przykładowo wymienionych w ww. przepisie) jest Zakład. Przepis ten, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sąd Administracyjnego, stanowi nie tylko materialnoprawną podstawę do załatwienia spraw w zakresie nim objętym w drodze decyzji administracyjnej, ale i jednoznacznie wskakuje Zakład jako jedyny organ uprawniony do wydania decyzji w opisanym tam przedmiocie. Brak zaś prawnej regulacji, która pozwalałaby przypisać Prezesowi ZUS charakter organu - uprawnionego do sprawowania funkcji orzeczniczej - odrębnego od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przytoczony już art. 73 ust. 1 (dla przypomnienia: stanowiący, że Prezes kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz) świadczy o tym, że Prezes Zakładu jest jedynie piastunem funkcji organu administracji, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, i jedynie w takiej roli, reprezentując ZUS, może załatwiać indywidualne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prezes Zakładu może przy tym, w zakresie przyznanych Zakładowi uprawnień orzeczniczych, działać osobiście jak i może upoważniać pracowników Zakładu do wydawania decyzji w jego imieniu. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że upoważnienie do działania w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - jako organu administracji publicznej - może być przez Prezesa Zakładu udzielone na podstawie § 3 załącznika do rozporządzenia w sprawie nadania statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pogląd ten znajduje oparcie w jednolitym i ugruntowanym orzecznictwie NSA (vide przykładowo wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 225/06 – publ. OSP, zeszyt 1, styczeń 2008 r. poz. 4 - wraz z glosą W. Chróścielewskiego). Stanowiska, że Prezes Zakładu nie jest odrębnym organem administracyjnym, upoważnionym do ponownego rozpatrzenia sprawy - wbrew wywodom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie podważa treść art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Istotnie zgodnie z przywołanym przepisem, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. - o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), od decyzji w nim wymienionych - m.in. od decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek - stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpoznanie sprawy. W świetle tego, co wyżej powiedziano przytoczona regulacja nie popiera jednak poglądu Sądu pierwszej instancji, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydają dwa różne organy: w pierwszej instancji - Zakład, w drugiej instancji zaś - Prezes Zakładu. Zauważyć trzeba, że omawiany art. 83 ust. 4 dookreśla, iż prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, jak i że do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że wolą ustawodawcy było aby ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dokonywał ten sam organ, który wydał pierwszoinstancyjną decyzję, tzn. Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przewidziane przytoczonym art. 83 ust. 4 u.s.u.s. "prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" interpretować należy jedynie jako wskazanie podmiotu, do którego wniosek ów należy kierować. Stanowisko takie zajął też NSA w wyroku z 25 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 320/06. Godzi się dodatkowo podnieść, że ustanowienie prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, będącego środkiem zaskarżenia, bez wątpienia jest konstrukcją procesową. Norma ściśle procesowa nie może tymczasem zmieniać ustrojowego uregulowania, zgodnie z którym – jak już wskazano - jedynym organem uprawnionym do sprawowania funkcji orzeczniczej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zarówno jako organ pierwszej instancji jak i jako organ orzekający w sprawie wobec wniosku strony o ponowne jej rozpatrzenie. Z tych wszystkich względów zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że wynikiem błędnej wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s. było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Zakładu to dwa różne organy. W konsekwencji trafny jest też zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z uchybieniem ww. art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a., było następstwem wadliwego przyjęcia, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest postępowaniem dwuinstancyjnym, w którym sprawa rozpoznawana jest dwukrotnie przez dwa różne organy. Założenie to - jak wywiedziono w dotychczasowych rozważaniach - było błędne. Powyższe prowadzi do konstatacji, że w sytuacji ponownego rozpatrywania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawy, w której Zakład ten wydał w pierwszej instancji decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie znajduje zastosowania art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z tym objętym zarzutami skargi kasacyjnej przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie było i nie jest sporne, że zarówno pierwszą z wydanych w sprawie decyzji, tj. decyzję z dnia [...] marca 2006 r. jak i decyzję wydaną wobec wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidzianego art. 83 ust. 4 u.s.u.s. podpisała ta sama osoba – G. H., Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w O. Bezsprzecznie przewidziana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. procesowa instytucja wyłączenia pracownika ma na celu wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy. Ponieważ jednak w przepisie tym wyraźnie mowa o wyłączeniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, przyjąć należy, że - skoro przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie można mówić o toku instancji i tym samym o niższej i wyższej instancji - to przepis ten nie może być stosowany ani wprost ani w zmodyfikowanej formie. Podkreślenia wymaga też, że trafnie przyjmuje się, iż "odpowiednie" stosowanie przepisów dotyczących odwołań od decyzji oznacza pominięcie tych przepisów, które są ściśle powiązane z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym. Ważąc zatem w rozpatrywanym przypadku, które przepisy dotyczące odwołań mogły znaleźć zastosowanie wprost, które z konieczną modyfikacją, a które stosowane w ogóle być nie powinny należało mieć na uwadze specyfikę instytucji ponownego rozpatrywania sprawy. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest odmiennym od odwołania środkiem zaskarżenia służącym realizacji konstytucyjnego (art. 78 Konstytucji RP) prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Nie jest jednak formą dwuinstancyjnego postępowania. Postępowanie przed organem drugiej instancji charakteryzuje się bowiem tym, że toczy się przed innym organem, tymczasem uprawnionym do ponownego rozpatrzenia sprawy o umorzenie należności z tytułu składek jest organ, który wydał decyzją w I instancji, tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Istnieje wprawdzie hipotetyczna możliwość udzielenia przez Prezesa Zakładu, w sprawie ponownie rozpatrywanej wobec wniosku w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., upoważnienia do działania w imieniu ZUS innemu pracownikowi - a to celem "wyłączenia" pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Sytuacja komplikuje się jednak, gdy w pierwszej instancji decyzję wyda sam Prezes ZUS. Fakt bowiem, że Prezes Zakładu może upoważnić inne osoby do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, nie może oznaczać obowiązku udzielania takich upoważnień. Zwrócenia uwagi wymaga też, że skoro pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są powiązani służbowo z Prezesem Zakładu i nie mają prawem zagwarantowanej niezależności w zakresie orzekania (odmiennie od członków składów orzekających SKO) – to udzielenie upoważnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy pracownikowi innemu, niż ten który wydał decyzje w pierwszej instancji byłoby tylko iluzoryczną gwarancją bezstronności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie zasługiwał jednak na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. Przypomnieć bowiem trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy co do meritum, orzeczenie oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Artykuł 188 powołanej procedury sądowej nie mógł zatem znaleźć zastosowania. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzeczono jak w pkt I wyroku. Fakt, że wadliwe uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej przez J. D. decyzji nastąpiło z przyczyn innych niż podnoszone przez niego w skardze do Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za okoliczność uzasadniającą odstąpienie - na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a - od zasądzenia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.