II SA/Gl 736/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § [...] ust. [...],[...] i [...] zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717, zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ Rada Gminy w Z. postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z.. W toku przeprowadzonej w oparciu o tę uchwalę procedury przygotowania planu jego projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] 2005 r., o czym dokonano stosownego ogłoszenia. Plan został zaś uchwalony uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] r. podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 14, 15 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności § [...] ust. [...],[...] i [...] tej uchwały jako sprzecznej z art. 28 ust. 1 oraz art. 17 w zw. z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że procedurę przygotowania planu po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 17 ustawy wprowadzając m.in. wymóg sporządzenia projektu planu, uzyskania opinii o projekcie planu, uzyskania uzgodnień planu oraz rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu. W razie zmiany projektu planu wymagane jest przy tym ponowienie w niezbędnym zakresie tej procedury m.in. uzgodnień. Zdaniem Wojewody tryb ten w odniesieniu do kwestionowanego skargą planu nie został zachowany. Uchwalony plan różni się bowiem w zaskarżonych zapisach od projektu planu uzgodnionego i zaopiniowanego oraz wyłożonego do publicznego wglądu. Oznacza to, że na dalszym etapie procedury planistycznej wprowadzono do projektu planu zmiany bez ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. W ten sposób pozbawiono zainteresowane podmioty prawa zapoznania się z nowymi zapisami projektu planu i złożenia do nich uwag. Doszło w ten sposób do naruszenia treści art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowane zapisy planu naruszają również treść art. 3 ust. 1 przedmiotowej ustawy wprowadzając możliwość kształtowania przeznaczenia terenu w innej formie niż uchwała rady gminy i uzależniając to przeznaczenie od zdarzeń przyszłych, niepewnych /wybudowania i przebudowania dróg, wybudowania wodociągu i doprowadzenia wody/. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając to stanowisko stwierdzono, że kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony przy zachowaniu procedury wymaganej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności dokonano wymaganych uzgodnień, uzyskano wymagane opinie i dokonano wyłożenia projektu planu. Po wyłożeniu projektu planu i w następstwie zgłoszonych do tego projektu uwag odbyła się publiczna dyskusja, w wyniku której doszło do negocjacji oraz wprowadzenia do części opisowej projektu kompromisowych rozwiązań. Polegały one na wprowadzeniu zapisów o możliwości zabudowy niektórych terenów w północnej części sołectwa, dopiero po wybudowaniu dróg i wodociągu. Nie uległ natomiast zmianie rysunek planu. Zmiany wprowadzone kwestionowanymi w skardze zapisami były znikome. Zostały skonsultowane z mieszkańcami i dlatego nie było obowiązku ponawiania czynności określonych w art. 17 ustawy. Na rozprawie sądowej w dniu 20 kwietnia 2007 r. pełnomocnik Wojewody [...] wniósł nadto o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a to w związku z podjęciem jej z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stawkami procentowymi, o których mowa w tym przepisie nie, objęto bowiem wszystkich terenów, których plan dotyczy. W odpowiedzi na ten zarzut pełnomocnik Gminy Z. stwierdził, iż należy przyjąć, że dla tych terenów została ustalona zerowa stawka procentowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości i również Gmina Z. tego nie kwestionuje, że treść planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą różni się od treści projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu oraz uzgodnionego i zaopiniowanego zgodnie z treścią art. 17 pkt 6 i 7 ustawy. W treści uchwalonego planu znalazły się bowiem zakwestionowane skargą zapisy, których projekt planu objęty wymaganą procedurą, nie zawierał. Zdaniem Sądu nie można podzielić przy tym stanowiska Gminy Z., że zakwestionowane zapisy są nieistotne i z tego powodu nie wymagały ponowienia czynności, o których mowa w art. [...]. W wyłożonym i uzgodnionym projekcie planu § [...] ust. [...] tekstu planu zawierał jedynie zapis, że na terenach MN, do czasu docelowego zagospodarowania, przewiduje się użytkowanie terenów w formie dotychczasowej. Tereny te mogły być zatem zagospodarowane zgodnie z ich mieszkaniową funkcją i przy uwzględnieniu zapisów zawartych w § [...] ust. [...] – [...] projektu planu. W wersji planu uchwalonego § [...] ust. [...] planu poszerzono o zapisy ust. [...],[...] i [...], w których postanowiono, że na wymienionych tam terenach zabudowy mieszkaniowej /MN/ możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej nastąpi dopiero po wybudowaniu określonych tam dróg /ust. [...]/ względnie przebudowaniu dróg /ust. [...]/ lub też po wykonaniu bliżej określonego wodociągu i doprowadzenia wody. Doszło zatem zdaniem Sądu do zasadniczej zmiany treści planu zagospodarowania dla wymienionych tam terenów MN uzależniających ich mieszkaniową zabudowę od wcześniejszego spełnienia określonych w tych przepisach warunków. Oznacza to, że przed realizacją tych warunków budownictwo mieszkaniowe na tych terenach jest niedopuszczalne i to nawet w sytuacji gdy np. poszczególne działki miałyby dostęp do drogi publicznej /już chociażby istniejącej czy też w następstwie ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej/. Wprowadzone zmiany były zatem daleko idące i uzależniały wykorzystanie tych terenów ustalone w wyłożonym, uzgodnionym i zaopiniowanym projekcie planu od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Zmiany takie dotyczyły przy tym niewątpliwie uzasadnionych interesów podmiotów, które dysponowały odpowiednimi prawami do nieruchomości położonych w tych strefach planów. Zostały one pozbawione możliwości zgłoszenia uwag do takich zapisów planu jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W konsekwencji w pełni podziela Sąd stanowisko Wojewody [...], że do przedmiotowej zmiany doszło z naruszeniem treści art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo bez wymaganego ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy. Naruszenie to stanowiło przy tym zdaniem Sądu istotne naruszenie określonego ustawą trybu sporządzania planu jak i zasad jego sporządzania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. W szczególności doszło do naruszenia zasad wynikających z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy. W praktyce bowiem to nie Rada Gminy Z. zadecyduje ostatecznie o faktycznej możliwości zagospodarowania przedmiotowych terenów. Skutkowało to stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a./ w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze fakt, że zakwestionowane przepisy stanowią obowiązujące już prawo miejscowe Sąd nie orzekł po myśli art. 152 ustawy p.p.s.a. Również działając z urzędu /w zw. z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a,/ Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] r., co ewentualnie zasugerował pełnomocnik Wojewody na rozprawie sądowej w dniu 20 kwietnia 2007 r. Dokonując kontroli kwestionowanej uchwały Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przez organy Gminy Z. zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania skutkujących nieważnością całej uchwały. W szczególności zaskarżona uchwała nie narusza zdaniem Sądu treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przedmiocie należy bowiem podnieść, że obowiązek ustalenia w planie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich trenów objętych planem. Obowiązkowość takich ustaleń jest uzależniona od warunków faktycznych panujących na tych terenach. Nie występuje zatem np. gdy plan w ogóle nie przewiduje zabudowy danych terenów. Plan miejscowy musi zawierać obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające takie ustalenia. W przeciwnym wypadku brak takich ustaleń nie może stanowić o niezgodności planu z prawem /por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004, str. 154/. Z powyższych względów nie stanowi o nieważności zaskarżonego planu miejscowego okoliczność, że dla niektórych jednostek planu nie przewidziano stawek procentowych o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, a to w sytuacji gdy z uwagi na ich przewidziane planem przeznaczenie uchwalenie planu nie spowodowało wzrostu ich wartości, co powinno wynikać też z prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Dotyczy to terenów przeznaczonych w planie pod zieleń parkową /§ [...]/, lasy i łąki /§ [...]/ oraz istniejących i przewidywanych terenów kolei i ulic /§ [...],[...],[...]–[...]/, co wynika zdaniem Sądu z materiałów planistycznych. Nie można podzielić natomiast w tym względzie stanowiska Gminy Z. /vide protokół rozprawy sądowej/, że brak ustalenia dla tych terenów stawki procentowej oznacza ustalenie stawki "0". Stawka taka nie byłaby bowiem dopuszczalna.