VI SA/Wa 27/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na Pana M. P. karę pieniężną w wysokości 2340 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] B. – M. – Granica Państwowa po stronie prawej w miejscowości Ł. poprzez przedłużenie przepustu pod drogą krajową od strony wylotu i zasypanie gruntem o powierzchni 12 m2 w okresie od [...] lipca 2006 r. do [...] września 2006 r. tj. 39 dni. W uzasadnieniu podał między innymi, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.): "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 5. Karę pieniężną nalicza się do czasu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W czasie rutynowego objazdu dróg stwierdzono przedłużenie przepustu pod drogą krajową nr [...] ,km 82+318 po stronie prawej w miejscowości Ł. od strony wylotu i zasypanie gruntem. W związku z tym faktem w dniu [...] października 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego naruszenia pasa drogowego z wyznaczeniem terminu wizji na dzień [...] października 2005 r. W nawiązaniu do wszczętego postępowania Pan M. P. za pismem z dnia [...] października 2005 r. złożył wyjaśnienia odnośnie zakupu działki nr [...] położonej w Ł. od G. w N. podnosząc, że na zakupionej działce wg załączonego wyrysu z mapy ewidencyjnej "nie figurują media takie jako ciek wodny". W ocenie organu przedłożony wyrys zawiera wyłącznie numery ewidencyjne działek z przebiegiem granic, a nie zawiera inwentaryzacji "mediów". Protokół z wizji z dnia [...] października 2005 r. zawiera oświadczenie Pana M. P. o posiadaniu działki przyległej do drogi nr [...], pod którą występuje przepust rurowy z wylotem skierowanym w kierunku rzeki K. przy ww. działce i wykonanym przedłużeniu przepustu z rur o średnicy 0,80 m na długości 7,00 m licząc od wylotu i zasypanie ziemią. Dla potwierdzenia zajęcia pasa drogowego został wykonany operat geodezyjny. W oparciu o wykonany operat geodezyjny została przeprowadzona wizja lokalna w dniu [...] czerwca 2006 r., strona nie stawiła się, gdyż wezwanie otrzymała w dniu wizji. Wobec zaistniałej sytuacji, ustalono kolejny termin wizji na [...] lipca 2006 r., na której dokonano obmiaru zajętego pasa drogowego w oparciu o wykonany operat techniczny wznowienia granic i przedstawiono go stronie. Zgodnie z dokonanym obmiarem ustalono, że pas drogi krajowej nr [...] został naruszony na szerokości 3,00 m i długości 4,00 m co daje powierzchnię 12,00 m2 (4,00 x 3,00 = 12,00 m2). W protokole z wizji odnotowano, że Pan M. P. nie zgadza się z wyznaczonymi granicami pasa drogowego wskazanymi w operacie technicznym i będzie zlecał wykonanie pomiaru geodecie niezależnemu. Protokół z dnia [...] lipca 2006 r. został podpisany przez Pana P. ze zobowiązaniem do przywrócenia zajętego pasa drogowego do dnia [...] lipca 2006 r. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach opłata za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym jest naliczana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kara stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej w powyższy sposób. Stawka opłaty jest ustalona w § 2 pkt 1, ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r., Nr 129, poz.1369) i wynosi 0,50 zł za 1 m2 powierzchni pas drogowego za każdy dzień. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan M. P.. Biorąc pod uwagę zgłoszone wnioski Pana M. P., zarządca drogi krajowej nr [...] pismem z dnia [...] października 2006 r. wezwał Pana P. o zaproponowanie terminu wizji w terenie z udziałem geodetów, dysponujących operatem geodezyjnym - opracowanym na jego zlecenie, gdyż poddawał w wiarygodność operat wykonany na zlecenie zarządcy drogi. Warunkiem niniejszej wizji był jednak nieprzekraczalny termin do [...] października 2006 r. Pomimo prawidłowego doręczenia wezwania z dnia [...] października 2006 r. (listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru) Pan P. nie wykazał żadnej woli wznowienia wizji, ani też nie podjął próby ustalenia innego i dogodnego dla siebie terminu. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przedłużenie terminu na dodatkowe udokumentowanie sprawy nastąpiło kolejny raz na wniosek strony. Zarządca drogi krajowej umożliwił zatem stronie przeprowadzenie ponownie wizji lokalnej, celem wyjaśnienia przebiegu granic pasa drogowego w stosunku do samowolnie przedłużonego przepustu pod drogą krajową nr [...] i zasypania gruntem. W wyniku analizy dokumentów i braku jakiejkolwiek próby propozycji terminu wizji w terenie, zarządca drogi krajowej doszedł do przekonania, że brak jest przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosków zainteresowanego. Z logicznego punktu widzenia należy przypuszczać, że strona nie dysponuje żadnym operatem geodezyjnym, a tylko podejmuje próby przedłużenia w nieskończoność deklaracji o przywróceniu naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego. Termin takiego zobowiązania zawartego w notatce służbowej z dnia [...] lipca 2006 r. - upłynął [...] lipca 2006 r. Sprawa prowadzona jest od [...] października 2005 r. kilkakrotnie na wniosek strony przedłużano termin jej załatwienia. Od czasu przeprowadzenia oględzin w terenie w dniu [...] lipca 2006 r. strona nie przedłożyła żadnych dodatkowych dokumentów i nie powołała własnego geodety. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Pan M. P. zwany dalej skarżącym. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności kwestii przebiegu północnej granicy działki ewidencyjnej nr [...], na której położone są przepusty będące przedłużeniem przepustu pod drogą krajową a pasem drogowym tejże drogi, co powoduje, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji oparte zostały na niekompletnym materiale dowodowym bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wypływająca z przepustu pod drogą krajową woda wylewała się na działkę skarżącego o nr [...], dlatego też był zmuszony przedłużyć przepust drogi krajowej aby działka nie była zalewana nieczystościami. Skarżący podnosił również, że miał zamiar doprowadzić przepust do rzeki K., ale wobec interwencji GDDKiA zaniechał tego. Skarżący twierdzi, że przedłużenie przepustu pod drogą krajową wykonał nie na pasie drogowym, ale na swojej działce nr [...]. Organ administracyjny wydający decyzję nie dokonał stosownych pomiarów geodezyjnych celem ustalenia granicy pomiędzy dz. ew. nr [...] a granicą pasa drogowego drogi nr [...]. Należało wykonać dokładne pomiary w odniesieniu do osnowy geodezyjnej i ustalić granicę ewidencyjną pomiędzy wyżej wymienionymi nieruchomościami. Tego rodzaju pomiary wyjaśniłyby kwestię czy przepusty zostały wykonane na gruncie skarżącego czy też wszedł w pas drogowy, co mu się zarzuca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. P. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie narusza prawa. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.): "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 5. Karę pieniężną nalicza się do czasu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach opłata za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym jest naliczana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kara stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej w powyższy sposób. Stawka opłaty jest ustalona w § 2 pkt 1, ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r., Nr 129, poz.1369) i wynosi 0,50 zł za 1 m2 powierzchni pas drogowego za każdy dzień. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący dokonał przedłużenia przepustu pod jezdnią drogi krajowej nr [...]. Prace te zostały wykonane bez stosownego zezwolenia. Skarżący najpierw dokonał przedłużenia przepustu a dopiero potem zwrócił się do organu o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego. Zgody takiej nie uzyskał – postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad został wykonany operat techniczny dokumentujący wznowienie granicy działki [...] z granicą pasa drogi krajowej [...] działka [...] położonych w miejscowości Ł. Operat opracowało dwóch uprawnionych geodetów. Następnie organ przeprowadził wizję lokalną w związku z zajęciem pasa drogowego w dniu [...] lipca 2006 r. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami z wizji i stwierdził, że w związku z dwoma różnymi przebiegami granic pasa drogowego zleci wyznaczenie granic swoich działek niezależnemu geodecie. Do dnia wydania decyzji z [...] września 2006 r. skarżący takich granic (operatu geodezyjnego) nie przedstawił, również w trakcie postępowania na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy takie granice przez skarżącego nie zostały przedstawione. Podkreślenia wymaga również fakt, że organ wzywał skarżącego o podanie terminu wizji z udziałem geodetów, dysponujących operatem geodezyjnym opracowanym na jego zlecenie (pismo z dn. [...] października 2006 r.). Skarżący takiego terminu nie podał. Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W postępowaniu administracyjnym podobnie jak w sprawach cywilnych obowiązuje zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. W związku z tym, to przede wszystkim na stronie spoczywa obowiązek wykazania przeciw dowodu, że granice pasa drogowego przebiegają inaczej, a w związku z tym nałożona na skarżącego kara pieniężna jest adekwatna do powierzchni zajętego pasa drogowego (podobnie WSA w wyroku z dnia 8 września 2005 r. VI SA/Wa 535/05). Skarżący mimo wielokrotnych wniosków a w zasadzie oświadczeń o przedłożeniu własnych operatów geodezyjnych nie dokonał tego. Organ usiłował jak wyżej wykazano zmobilizować skarżącego do działania, jednak skarżący tego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania operatu technicznego GDDKiA wyznaczającego granice między działką skarżącego a drogą krajową nr [...], gdyż operat ten został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przez uprawnionych geodetów i na skutek braku przeciw dowodu o innym przebiegu granic mógł stanowić podstawę do wyznaczenia powierzchni zajętego pasa drogowego. Jak wyżej wskazano, jeśli ktoś kwestionuje wyznaczone granice to winien to udowodnić, czego skarżący nie dokonał. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.