II OSK 660/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/05 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odmowy dokonania sprostowania omyłki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem I instancji) wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1393/05) oddalił skargę M. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005 r., (znak: [...]) uchylające w całości postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2005 r., (znak: [...]) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewoda Małopolski swym postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. orzekł o odmowie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 22 listopada 1977 r. (nr [...]). Główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: M. R. pismem dnia 27 kwietnia 2005 r., zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nr [...] z dnia 22 listopada 1977 r., wydanej przez Prezydenta Miasta K. Według strony Prezydent Miasta K. omyłkowo nie wpisał "lit. a " w powołanym przez organ § 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. nr 8, poz. 46; zwane dalej rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej). "Lit. a " tego rozporządzenia dotyczyła sieci sanitarnej i powinna zostać przez Prezydenta Miasta K. powołana w stwierdzeniu posiadania uprawnień; w dalszej części decyzji pominięto stwierdzenie: "w zakresie sieci sanitarnych". Pominięcie przez organ w treści stwierdzenia uprawnień § 13 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej, a także słów "w zakresie sieci sanitarnych" było oczywistą omyłką, która powinna według M. R. podlegać sprostowaniu w trybie określonym w art. 113 § 1 K.p.a. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda Małopolski cyt. już postanowieniem z dnia 25 maja 2005 r. odmówił dokonania żądanego przez stronę sprostowania. W uzasadnieniu tegoż postanowienia stwierdzono, że Zespół Kwalifikacyjny powołany do oceny przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dniu 22 listopada 1977 r. postanowił na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej o nadaniu M. R. uprawnień budowlanych do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno – inżynieryjnej w zakresie instalacji sanitarnych. Zakres przyznanych uprawnień był, zdaniem Wojewody, zgodny z postanowieniem Zespołu Kwalifikacyjnego z dnia 22 listopada 1977 r. Dlatego też w decyzji z dnia 22 listopada 1977 r. nie wystąpiły żadne oczywiste omyłki czy błędy pisarskie, które należałoby sprostować; rozstrzygnięcie Wojewody zostało następnie sprostowane postanowieniem z dnia 14 czerwca 2005 r. (nr [...]) w zakresie błędnych numerów w przyznaniu uprawnień przez Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 1977 r. M. R. od postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2005 r. złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego zmianę w ten sposób, że Wojewoda Małopolski prostuje oczywiste omyłki pisarskie w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 1977 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia M. R., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2005 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że orzekanie w sprawach samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie należy w aktualnym stanie prawnym do kompetencji organów samorządu zawodowego. Organy samorządu zawodowego przejęły w zakresie wydawania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych kompetencje wojewodów i GINB. W rezultacie przejęcia przez organy samorządu właściwości w zakresie wydawania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, wojewodowie utracili prawo do wydawania decyzji, a także interpretacji stanów faktycznych związanych z tymi decyzjami. Zdaniem organu II instancji należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości co stanowi, iż jest obarczone wadą nieważności i koniecznością jego uchylenia wobec bezprzedmiotowości postępowania. Z postanowieniem Głównego Inspektora Sanitarnego nie zgodził się M. R, który wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Wojewoda Małopolski był właściwy do rozpoznania wniosku o sprostowanie decyzji. Strona przywołała w treści skargi art. 113 § 1 K.p.a. podnosząc, iż wniosek o sprostowanie decyzji powinien być rozpoznany przez ten z organów, który decyzję wydał. Dlatego błędem jest uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że właściwymi w sprawie są organy samorządu zawodowego. Organ może dokonywać sprostowania wydanych decyzji w każdym czasie. Dlatego umorzenie postępowania nie mogło, zdaniem strony skarżącej, nastąpić z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Sąd oddalając skargę wyraził w uzasadnieniu stanowisko zgodne, co do zasady, z poglądem zawartym w motywach zaskarżonego postanowienia. Istotnie bowiem zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) orzekanie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie należy do kompetencji organów samorządu zawodowego. Kompetencje do wydawania rozstrzygnięć w tych sprawach organy samorządu zawodowego uzyskały na mocy przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów (Dz. U. z 2001 r. nr 5, poz. 42 z późn. zm.). W konsekwencji organy samorządu zawodowego uzyskały prawo do orzekania w sprawach zakończonych decyzjami innych organów administracji publicznej tj. wojewodów i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego przejęły również orzekanie w sprawach zakończonych wcześniej decyzjami innych organów administracji publicznej. Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie (art.65 § l K.p.a.). Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej działalności organ wszczął postępowanie, to jest obowiązany wówczas je umorzyć (art.105 § l K.p.a.) i przekazać sprawę organowi właściwemu lub stosownie do art.66 § 3 K.p.a. pouczyć stronę. Opisany wyrok WSA z dnia 15 lutego 2006 r. został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według pełnomocnika skarżącego Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).) Sąd dopuścił się naruszenia: 1) przepisu art. 12 ust. 1 i art. 66 § 1 K.p.a. w związku z przepisami art. 88a. ust. 3 lit a. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie wzorów i sposobu prowadzenia centralnych rejestrów osób posiadających uprawnienia budowlane, rzeczoznawców budowlanych oraz ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (Dz.U. Nr 62, poz. 565), poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na brak właściwości organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy winien był przejąć sprawę do własnego rozpoznania jako sprawę o dokonanie wpisu do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, zweryfikować merytorycznie przed dokonaniem wpisu przedstawioną przez stronę dokumentację, a w razie wątpliwości wystąpić o jej weryfikację do właściwego organu, względnie dokonać lub odmówić wpisu umożliwiając stronie zaskarżenie decyzji o odmowie wpisu lub złożenie wniosku o sprostowanie dokonanego wpisu, 2) przepisu art. 113 § 1 K.p.a. w związku z art. 104 -Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi w oparciu o pogląd, iż w sytuacji w której z mocy ustawy orzekanie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie należy do kompetencji organów samorządu zawodowego architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, zostało przeniesione do kompetencji wojewody i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to tym samym oznacza, że organy tego samorządu przejęły również orzekanie w sprawach prostowania decyzji wydanych wcześniej przez inne organy administracji publicznej, 3) przepisu art. 65 § 1 K.p.a., polegającego na niezastosowaniu i ustaleniu, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które uchyla postanowienie Wojewody Małopolskiego i umarza postępowanie organu pierwszej instancji jest prawidłowe w całości w sytuacji, w której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając brak kompetencji do rozpoznawania sprawy winien był uchylić zaskarżone postanowienie, umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji oraz bezpośrednio przekazać sprawę do rozpoznania Prezydentowi Miasta K. jako organowi właściwemu do rozpoznania podania o sprostowanie decyzji wydanej wcześniej z jego upoważnienia. Pełnomocnik strony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej starał się przede wszystkim wywieść, iż Prezydent Miasta K. jest nadal właściwy do sprostowania decyzji z 22 listopada 1977 r. nie zaś organy samorządu zawodowego. W konkluzji skargi kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna wniesiona została w ustawowym terminie określonym w art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.) oraz sporządzona została przez uprawnionego pełnomocnika wedle art.175 § l P.p.s.a., nie było zatem przeszkód formalnych do rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Generalnie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano w konkretnym przypadku na przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że każde naruszenie norm proceduralnych przez Sąd I instancji może być podstawą skargi kasacyjnej, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Użycie słowa "wpływ" należy rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. Podmiot sporządzający w imieniu strony skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania zarówno faktu naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnienie istnienia owego potencjalnego związku. Nie trzeba udowadniać, że gdyby nie stwierdzone w sprawie naruszenie przepisów postępowania, to jej rozstrzygnięcie byłoby inne. Wystarczy wykazać, że realnie istniała taka możliwość. Zarzut naruszenia przepisów postępowania można oprzeć na nieważności postępowania (postać kwalifikowana), którą Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu (art.183 § 2 P.p.s.a. w tym przypadku nieważność postępowania nie zachodzi) lub innych naruszeń regulacji P.p.s.a. Na ogół przyjmuje się w doktrynie, iż skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie wskazanej w art.174 pkt 2 P.p.s.a. powinny wskazywać na naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, słowem przepisów zawartych w P.p.s.a. (zestawienie tych zapatrywań podaje M.B.Wilbrandt-Gotowicz: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Toruń 2005, s. 35 i n.). Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie utrwalił się pogląd, iż przepisy postępowania, o których mowa w art.174 pkt 2 P.p.s.a obejmują wyłącznie regulacje procedury sądowoadministracyjnej (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2006 r., I OSK 1067/05, niepublikowany, wyrok NSA z 25 maja 2005 r., FSK 108/04, niepublikowany, wyrok NSA z 19 maja 2004 r., ONSA i WSA 2004, z.1, poz.12, odmiennie NSA w uchwale siedmiu sędziów z 16 stycznia 2006 r., OPS 4/05 z kryt. glosą Z.Kmieciaka, Państwo i Prawo 2006, z. 10, s.124 i n., zob. też T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 545 i n.). W świetle zawartych wyżej uwag skarga kasacyjna nie odpowiada w konkretnym przypadku wymaganym standardom wypracowanym w dotychczasowej judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie wszelako uchybienia te nie są na tyle doniosłe by mogły stanowić podstawę do odrzucenia skargi a limine. W skardze zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art.174 pkt 2 P.p.s.a. jednakże zarzut ten w żaden sposób nie został rozwinięty i uzasadniony skoro w petitum skargi i jej uzasadnieniu zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zawartych w K.p.a., -Prawie budowlanym oraz przepisów wykonawczych, które nie były stosowane przez Sąd lecz przez Wojewodę Małopolskiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd I instancji zobligowany był do dokonania kontroli zgodności z prawem cyt. na początku postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 sierpnia 2005 r. uchylającego cyt. już również postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2005 r. w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Postanowienie, o jakim mowa wydane zostało na podstawie przepisów art.138 § l pkt 2 in fine K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Dzięki rozstrzygnięciu organu odwoławczego wyeliminowane zostało z obrotu prawnego postanowienie wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art.19 i 20 K.p.a. w zw. z art.156 § l pkt 1 K.p.a.). Takie rozstrzygnięcie traktować należało jako substytut stwierdzenia nieważności postanowienia (art.126 K.p.a.) skoro kompetencje do orzekania w sprawach samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na podstawie art.12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przeszły do kompetencji organów samorządu zawodowego. Nie może budzić wątpliwości pogląd, iż właściwym do prostowania oczywistych omyłek w trybie art.113 K.p.a. może być tylko organ właściwy miejscowo i rzeczowo w dacie dokonywania sprostowania nie zaś ten, który był właściwy pierwotnie i wskutek zmiany przepisów ową właściwość utracił. Tak zatem Sąd I instancji trafnie orzekł oddalając skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W konkluzji można przyjąć, iż podstawowy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy był chybiony, zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, przeciwnie wskazano na naruszenie przepisów procesowych i innych których Sąd nie stosował. Nie ma zatem podstaw do akceptacji zarzutów jakoby Sąd orzekł wbrew wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom art. 12 ust.1 K.p.a. (powinno być art.12 § 1), art. 66 ust. 1 K.p.a. (powinno być art.66 § 1) oraz art. 113 § l K.p.a. Nie mógł być też naruszony przepis art. 88a. ust.3 lit. a – Prawa budowlanego skoro w systematyce wewnętrznej art. 88a. – Prawa budowlanego powołanego przepisu nie ma, nie miał zastosowania w sprawie art.104 – Prawa budowlanego i wreszcie z treści skargi w żaden sposób nie wynika na czym miało polegać w konkretnym przypadku naruszenie przez Sąd przepisów § 7 pkt 1 i 2 (prawidłowo powinno być § 7 ust. l i 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie wzorów i sposobu prowadzenia centralnych rejestrów osób posiadających uprawnienia budowlane, rzeczoznawców budowlanych oraz ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (Dz.U. Nr 62, poz.565). Wyłożone powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art.18l i 183 § l P.p.s.a.