II OSK 1210/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1750/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2006 nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone postanowienie utrzymywało w mocy postanowienie (mające formę pisma) Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2005 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia przez konserwatora zabytków projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia - [...],[...] i [...] w mieście G., zakończonego postanowieniem uzgadniającym z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie stwierdził uchybienia wynikającego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pominięcie [...] S.A. jako użytkownika terenu objętego projektem przedmiotowego planu nie było wadliwe, nie służył jej bowiem przymiot strony tego postępowania, prowadzonego na etapie uzgadniania projektu planu. Minister Kultury początkowo, po rozpoznaniu zażalenia, umorzył postępowanie zażaleniowe a następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność tego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając zażalenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał je w mocy. Minister uznał, że [...] S.A. nie jest stroną przedmiotowego postępowania uzgadniającego, bo procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej lecz postępowaniem legislacyjnym, zmierzającym do tworzenia prawa miejscowego. W tej sytuacji art. 106 k.p.a. należy stosować odpowiednio, uznając że jedyna strona postępowania uzgadniającego określonego w art.24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) jest gmina sporządzająca plan. Z tego względu wznowienie postępowania uzgodnieniowego na wniosek [...] było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, bo żądanie wniosła jednostka nie będąca stroną w sprawie. W skardze do sądu [...] S.A. zarzuciła, że jej zażalenie było rozpatrzone tylko częściowo, nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. i do zarzutu skierowania rozstrzygnięcia do Prezesa Spółki a nie do samej Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem Ministra iż uchwalanie planu miejscowego stanowi proces legislacyjny, zmierzający do tworzenia prawa miejscowego. W procedurze uzgodnień projektu planu nie są uznawani za strony nawet właściciele i użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. Zasadnie zatem odmówiono Spółce ,będącej dzierżawcą terenu objętego projektem panu, przymiotu strony tego postępowania. Zawarte w art.24 ust. 1 pow. ustawy odesłanie do art. 106 k.p.a., oznacza że uzgodnienie jest dokonywane w tym trybie ale z wąskim zakreśleniem stron. Zażalenie np. na brak uzgodnienia może wnieść jedynie wójt, burmistrz, prezydent który sporządzał dany projekt planu. Sąd oceniając nowy stan prawny wyjaśnił, że zamierzeniem ustawodawcy było przyśpieszenie procedury planistycznej a ewentualne uchybienia przy uchwalaniu planu mogą być kwestionowane po jego uchwaleniu, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że przez sam fakt zawieszenia postępowania inwestycyjnego zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy Spółka stała się stroną postępowania uzgodnieniowego. Z uwagi na charakter tego postępowania jego wznowienie na niosek skarżącej było niedopuszczalne. Inne zarzuty skargi Sąd uznał za naruszenie przepisów postępowania ale nie mające wpływu na wynik sprawy. [...] S.A. zaskarżyła wyrok w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała naruszenie prawa materialnego - art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię , jakoby odesłanie do art. 106 k.p.a. należało rozumieć wąsko, w taki sposób że zażalenie na postanowienie uzgadniające może wnieść tylko organ wykonawczy gminy oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy było ono obarczone naruszeniami przepisów art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 106 k.p.a.§ 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. i art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie , jakoby skarżącej Spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy status strony określa art. 28 k.p.a.. W konkluzji skarżąca wnosiła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania , względnie o uchylenie wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sad Administracyjny zważył , co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione a tym samym skarga ta nie mogła zostać uwzględniona. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( w dacie orzekania przez Sąd I Instancji Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) stanowi, że organy sporządzające projekt planu , w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają ,na swój koszt, odpowiednio projekt studium lub projekt planu miejscowego a uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem ust. 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1,nie określa warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Ustawodawca wyraźnie nakazał stosowanie art. 106 k.p.a. przy dokonywaniu uzgodnień projektu studium albo projektu planu miejscowego i wskazał tym samym zakres stosowania k.p.a. w postępowaniu uzgodnieniowym wymaganym przy sporządzaniu projektu studium albo planu. W doktrynie wskazuje się że stosowanie trybu określonego w art. 106 k.p.a. będzie się sprowadzać przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia ( ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. Takiego odesłania nie można traktować rozszerzająco z uwagi charakter procedury planistycznej. Procedura ta nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i uchwalenie studium albo planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina , realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne .Innymi słowy ,w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a. Przepisy pow. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają formy udziału czynnika społecznego w procedurze planistycznej i z uwagi na charakter tej procedury nie jest to udział , określony przepisami k.p.a. Istnieje możliwość składania wniosków do planu miejscowego, prawo udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, prawo wnoszenia uwag do projektu planu. Prawo do wnoszenia uwag służy każdemu , kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu - osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym ,nie jest uzależnione od istnienia lub naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej uwagę , uwagi nie muszą nawet być uzasadnione .Uwagi te muszą być natomiast rozpatrzone a prawną formą ich rozpatrzenia jest zarządzenie( może być to zarządzenie zbiorcze), wójt, burmistrz, prezydent zachowuje te uwagi w dokumentacji planistycznej, przekazuje też wojewodzie wykaz wniesionych uwag. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta o nieuwzględnieniu wniosków do planu jak również uwag dotyczących projektu planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Do sądu administracyjnego może natomiast być zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.), pod warunkiem spełnienia przewidzianych tam wymogów. Gmina jest podmiotem władzy publicznej , dysponującym t.zw. władztwem planistycznym .Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, z tego względu przewidziano różne wskazane wyżej (odmienne od środków prawnych służących właścicielom i użytkownikom nieruchomości oraz innym podmiotom pod rządem poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości i innych podmiotów) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy .Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy stosowanie art. 106 k.p.a. z przewidzianymi tam środkami ochrony. Tym samym dokonana przez Sąd I Instancji wykładnia przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była prawidłowa. Z uwagi na niezasadność zarzutu naruszenia , poprzez błędną wykładnię, powołanego przepisu za niezasadne należało uznać także - ściśle z nim związane - zarzuty naruszenia prawa procesowego . Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz. 1270 ze zm.),orzeczono jak w sentencji.