II OSK 1313/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Janina Kosowska NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 820/06 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 820/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. G. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku W. G., Starosta Ż. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączami na działce nr [...] oraz budowę drogi dojazdowej i zjazdu na działce nr [...] w W. Organ I instancji wskazał, że powierzchnia zabudowy projektowanego obiektu handlowego wynosi 1800 m², a powierzchnia sprzedaży ponad 500 m², tymczasem zgodnie z § 6 uchwały Rady Gminy W. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa W. z dnia [...] w obrębie całego obszaru objętego planem ustanowiono zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m². Wprawdzie wcześniej działka o nr [...] objęta była uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] o zmianie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., a zmiana ta przewidywała na tym terenie lokalizację obiektów usługowych, drobnej wytwórczości niepowodujących uciążliwości dla środowiska i ludzi, to jednak uchwała ta stała się integralną częścią uchwały z [...], zatem zakaz ustalony w uchwale z [...] r. odnosi się do zapisów tego planu, jakim jest uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji W. G. podniósł, że uchwała z [...] r. dotyczy terenu gminy, dla którego nie było planu miejscowego, fakt pojawienia się w tekście uchwały z [...] r. zapisu o tym, że uchwała z [...] r. stanowi jego integralną część oznacza jedynie tyle, że gmina posiada obecnie plan dla całego terenu. Nie zostały bowiem uchylone postanowienia planu z [...] r. Decyzją z dnia [...], zn. [...] Wojewoda Ś. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie podstawy prawnej i w tym zakresie wprowadził jako właściwą podstawę prawną art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ podkreślił, że dla działki nr [...] w W. uchwałą Rady Gminy z dnia [...] nr [...] wprowadzono zmianę w planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczając zabudowę mieszkaniowo - usługową z dopuszczeniem lokalizacji obiektów usługowych drobnej wytwórczości. Uchwała ta następnie stała się integralną częścią uchwały z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa W. Uchwała nr [...] z dnia [...] wprowadziła też w obrębie całego obszaru objętego planem zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m², zatem nie sposób przyjąć, aby pawilon handlowo-usługowy o powierzchni użytkowej 1794,60 m², z której przeważająca część przeznaczona jest dla handlu można było zaliczyć jako obiekt usługowy drobnej wytwórczości. W skardze do sądu administracyjnego W. G. zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną interpretację, niewskazanie środków dowodowych będących podstawą zaskarżonej decyzji i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę mimo zgodności zamierzonej inwestycji skarżącego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania. W związku z tym wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] działka nr [...] została zakwalifikowana do grupy "MUz" – stanowiącej obszar zabudowy mieszkaniowo-usługowej, plan ten nie zawierał żadnych dodatkowych ograniczeń związanych z planowaną działalnością usługową na tym terenie. Brak ograniczeń spowodował, że skarżący nie złożył żadnych uwag do projektu planu. W kolejnym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] Rada Gminy wprowadziła w § 6 ograniczenie dotyczące powierzchni sprzedażowej, z zakazu tego została jednak wyłączona działka skarżącego, dla której jako wiążące utrzymano ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...]. Ustalenia planu z [...] r. stanowią integralną część planu z [...]r., jednak fakt wprowadzenia w nowym planie zakazu odnośnie do pozostałych działek nie może być rozszerzony na działkę skarżącego, bowiem ustalenia planu z [...] r. nie wygasły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Oddalając skargę W. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że jedynie spełnienie przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do udzielenia pozwolenia na budowę, tymczasem organy prawidłowo stwierdziły, że inwestycja o pow. zabudowy blisko 1800 m² i pow. sprzedaży 550 m² jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr [...] w W. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa W. z dnia [...] – w § 1 ust. 2 pkt 2 lit. a/ – przyjęto, że integralną częścią planu są ustalenia na rysunku, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały jako granice oznaczenia obszarów objętych uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...], która zachowuje moc. Jednakże w § 6 uchwały wskazano, że w obrębie całego obszaru objętego planem ustanawia się zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m². W takiej sytuacji ograny prawidłowo przyjęły, że w przypadku inkorporowania do uchwały z [...] r. postanowień planu objętego uchwałą z [...] r. dla całego obszaru sołectwa W. (a więc również działki nr [...]), obowiązuje zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m². Takie rozumowanie potwierdza graficzna cześć planu z [...] r. – obszar, na którym zachowały moc granice i oznaczenia obszarów w dotychczasowych planach zaznaczono liniami przerywanymi, gdyby obszar obejmujący działkę o nr [...] został wyłączony z granic obszaru objętego planem z [...] r. to winien być wyodrębniony liniami pogrubionymi. Ponadto przyjmując stanowisko skarżącego, co do zakresu i obszaru objętego planem z [...] r., zbędny byłby zapis § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały z dnia [...]. Odrębnie Sąd wskazał, że skarżący nie legitymuje się prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Złożone oświadczenie zostało skutecznie podważone przez organ reprezentujący Skarb Państwa, a skarżący na podstawie umowy z dnia [...] otrzymał nieruchomość w najem z przeznaczeniem na zaplecze produkcyjno-magazynowe do wykonywania na własny rachunek działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej w branży budowlanej i branżach pokrewnych. Zgodnie natomiast z wnioskiem o pozwolenie na budowę i projektem budowlanym, na działce nr [...] przewidziano drogę dojazdową i wjazd dla celów obsługi pawilonu handlowo-usługowego, który w przeważającym zakresie został przeznaczony dla branży spożywczej. Nadleśniczy (reprezentujący Skarb Państwa) w piśmie z dnia [...] powołując się na sprzeczność z celem najmu, sprzeciwił się usytuowaniu na działce trwałych urządzeń związanych ze wskazanym sposobem użytkowania działki. Sąd stwierdził, że wynikający z umowy stosunek zobowiązaniowy nie uprawnia skarżącego do zabudowy działki nr [...] drogą dojazdową w celu obsługi pawilonu handlowo-usługowego, zaprojektowanego na działce nr [...], jako że nie chodzi o zaplecze produkcyjno-magazynowe dla wykonywania działalności produkcyjnej i usługowej z branży budowlanej i branż pokrewnych. Brak dysponowania działką na cele budowlane jest kolejną, samoistną przesłanką do wydania decyzji odmownej oprócz stwierdzonej sprzeczności inwestycji z zapisem miejscowego planu dla działki nr [...], zatem skarżący nie spełnił wymogów określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd wskazał też na wadliwość rozstrzygnięcia organu II instancji w zakresie częściowego uchylenia decyzji organu I instancji co do powołanej podstawy prawnej, jednakże w ocenie sądu uchybienia w tym względzie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma bowiem umocowanie w zebranym materiale dowodowym jak i w prawie materialnym. Inwestor nie spełnił wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, czego nie można było usunąć w toku postępowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz błędne zastosowanie art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż inwestor nie spełnił wymagań z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś braki te nie mogły być usunięte w toku postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z § 1 ust 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] ustalenia uchwały nr [...] z dnia [...] stanowią integralną część planu, dla działki skarżącego wiążącą regulacją jest więc wcześniejszy plan zagospodarowania przestrzennego ustalony uchwałą Gminy W. z dnia [...] nie przewidujący ograniczeń dotyczących powierzchni handlowej. Wyłączenie działki skarżącego z zakresu ustaleń nowego planu wynika także z graficznej części planu zagospodarowania przestrzennego, w której działka ta została wyłączona z granic obszaru objętego planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis kształtujący prawo własności, nie może być interpretowany rozszerzająco – fakt wprowadzenia zakazu w planie z [...] r. nie może objąć działki skarżącego, która objęta jest obowiązującym planem z [...] r. (stanowiącym integralną część planu z [...] r.) Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że jeżeli Sąd stwierdził, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonał właściwej oceny w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to powinien zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i skierować sprawę do ponownego rozpoznania. W piśmie uczestnika postępowania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa W., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, stwierdzono, iż prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane powinno być oceniane ściśle z zapisami umowy dzierżawy, której warunki strony przyjęły, w umowie tej zaś nie ma mowy o planowanej przez skarżącego inwestycji z zakresu działalności handlowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że wskazane w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjne (pkt 1 naruszenie przepisów postępowania, pkt 2 naruszenie przepisów prawa materialnego) nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, co narusza art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w całości dotyczy interpretacji postanowień uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] i uchwały nr [...]. Rady Gminy W. z dnia [...] oraz wzajemnych relacji między tymi aktami w odniesieniu do działki nr [...]. Czyli w istocie stanowi to powtórzenie treści skargi z dnia 18 kwietnia 2006 r. a jednocześnie polemikę ze stanowiskiem jakie zajął Sąd w zaskarżonym wyroku. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż pełnomocnik skarżącego uważa, że § 6 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] swymi postanowieniami nie obejmuje obszaru działki nr [...], gdyż w stosunku do tego terenu obowiązują postanowienia uchwały Rady Gminy W. z dnia [...]. Odmienne stanowisko od tego zajął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, przyjmując podobnie jak organy odmawiające wydania pozwolenia na budowę, że § 6 uchwały z dnia [...] odnosi się również do postanowień uchwały z dnia [...] i obszaru objętego tą uchwała. W konsekwencji czego zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m2 dotyczy również działki nr [...]. Jak z powyższego wynika podstawą wniesionej kasacji jest odmienna interpretacja postanowień ww. uchwał Rady Gminy W., niż przyjął to Sąd w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w powyższej kwestii odpowiada prawu, zostało bowiem oparte na prawidłowo dokonanej wykładni przepisów obu uchwał i zostało właściwie uzasadnione, zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Za słusznością stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku przemawiają następujące okoliczności. Ze sformułowania § 1 uchwały z [...] wynika, że Rada Gminy W. aktem tym uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa W. w granicach oznaczanych na rysunku planu a w granicach tych mieści się również obszar objęty uchwałą z [...]. Jest to graficzne wyznaczenie granic planu – obszaru objętego nowym planem – uchwalonym uchwałą z dnia [...]. W dalszej części § 1 ww. uchwały stanowi się, iż integralną częścią tego planu (nowego) są ustalenia uchwał wcześniej podjętych (w tym również uchwała z [...]), które zachowują moc. Z powyższych postanowień wynika, iż obszar objęty wcześniej uchwałą z dnia [...] został włączony do obszaru w granicach objętych uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa W. I uchwała ta obejmuje również te obszary włączone (stanowiące integralną część planu), natomiast uchwały, o których mowa w § 1 pkt 2 uchwały z [...] zachowują moc o tyle, o ile nowa uchwała z dnia [...] ich postanowień nie zmienia. Z redakcji § 1 ww. uchwały jednoznacznie wynika, że uchwala się miejscowy plan... itd., w określanych granicach, nie wyłączając z tego obszarów objętych uchwałami wymienionymi w pkt 2 § 1 tej uchwały. Z redakcji § 6 uchwały z [...] jasno wynika, że przepis ten wprowadza zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m2 "w obrębie całego obszaru objętego planem", a jaki jest to obszar to wynika z § 1 uchwały. Należy również zauważyć, że § 6 uchwały z [...] podobnie jak i § 1 nie zawiera żadnych wyłączeń spod działania tej uchwały. Z powyższych rozważań jednoznacznie wynika, że § 6 ww. uchwały odnosi się również do działki nr [...], tak więc stanowisko Sądu zajęte w zaskarżanym wyroku odpowiada prawu, w konsekwencji zaskarżana decyzja, jak i decyzja organu I instancji z dnia [...] były zgodne z prawem. Brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowił wystarczającą przyczynę do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższych ustaleń, brak prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, stanowił dodatkową okoliczność przemawiającą za odmową wydania pozwolenia na budowę, jednak niewzięcie tej okoliczności pod uwagę przez organy w tej sytuacji, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Interpretacja planu dokonana przez Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] UW w K., wydana po dacie wydania decyzji przez Wojewodę Ś., nie mogła być dowodem w sprawie, świadczącym o wadliwości tej decyzji ze względów oczywistych, gdyż wydał ją urzędnik podległy służbowo temu Wojewodzie, po zakończeniu decyzją ostateczną postępowania administracyjnego. Organem upoważnionym do rozpatrzenia odwołania w tej sprawie był Wojewoda, nie zaś żaden inny "upoważniony pracownik organu odwoławczego". Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.