II SA/Gl 820/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku W. G. z dnia [...] r. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Ż. orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączami na działce nr A oraz budowę drogi dojazdowej i zjazdu na działce nr B w W. G.. Jako podstawę prawną decyzji odmownej organ I instancji powołał przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy projektowanego obiektu handlowego wynosi [...] m2, zaś powierzchnia sprzedaży – ponad [...] m2. Tymczasem działka nr A, objęta zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego gminy W., dokonaną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem lokalizacji obiektów usługowych, drobnej wytwórczości. Ustalenia zawarte w tej uchwale stały się następnie integralną częścią planu, objętego kolejną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. /§ [...] ust. [...] pkt [...] lit. [...]/. Tymczasem zgodnie z § [...] tej uchwały, w obrębie całego obszaru objętego planem ustanawia się zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m2. Zdaniem organu, skoro uchwala z [...] r. jest integralną częścią uchwały z [...] r. to zakaz ten odnosi się również do zapisów planu dla działki nr A. W tej sytuacji organ I instancji po sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora. W odwołaniu od decyzji W. G. zarzucił błędną wykładnię planu miejscowego dla działki nr A oraz wskazał na rażące naruszenie procedury administracyjnej, a mianowicie art. 6 – 12, art. 35, 36, 77 i 107 kpa. Zdaniem odwołującego się, przedmiotem planu zatwierdzonego uchwałą z [...] r. jest obszar z wyłączeniem terenu działki A, dla której obowiązują postanowienia uchwały z [...] r., zaś ta nie wprowadzała żadnych ograniczeń powierzchniowych. Odwołujący się podniósł, że jakakolwiek zmiana prawa miejscowego, ustanowionego tą uchwałą, wymagałaby bowiem wszczęcia procedury planistycznej z uwzględnieniem obszaru gminy, dla którego obowiązuje plan z [...] r., podczas gdy przedmiotem prac planistycznych był jedynie obszar gminy nie posiadający planu miejscowego. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie powołano przepisy art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, zaś w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję tego organu. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy wskazał na wady projektu budowlanego, uznając jednak że dla rozstrzygnięcia sprawy istotna była jedynie ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie organ II instancji stwierdził, że wypis z planu, zawarty w piśmie z dnia [...] r. nr [...], jednoznacznie ustala, że w obrębie całego obszaru objętego planem, ustanawia się zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m2, a działka nr A, stanowi teren przeznaczony pod lokalizację obiektów usługowych, drobnej wytwórczości, nie powodujących uciążliwości dla środowiska i ludzi. W ocenie organu, budowa pawilonu handlowo-usługowego o pow. użytkowej [...] m2, z której przeważająca część przeznaczona jest dla handlu i kubaturze [...] m3, jest sprzeczna z zapisem planu, gdyż trudno zaliczyć go do obiektów usługowych drobnej wytwórczości. Nadto, organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia reguł procedury administracyjnej, gdyż decyzja została wydana przed upływem terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zaś stronie zapewniono udział w postępowaniu. Stąd też organ II instancji skorygował jedynie decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej. W skardze do sądu administracyjnego W. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przez błędną interpretację, niewskazanie środków dowodowych, będących podstawą zaskarżonej decyzji oraz odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, mimo zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że działka nr A, na której przewidziano przedmiotową budowę, zgodnie z planem z [...] r. znajduje się na terenie [...] – obszar zabudowy mieszkaniowo-usługowej, co potwierdza zaświadczenie UG W. z dnia [...] r., jak i opinia [...].UW z dnia [...] r., które skarżący dołączył. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie wskazał konkretnego z obowiązujących planów ani też żadnego z zapisów planu dla poparcia twierdzenia o sprzeczności inwestycji z planem miejscowym. Tymczasem działka nr A została wyłączona spod działania nowego planu, co potwierdza graficzna część planu z [...]r. Stąd też z zakazu budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m2, wynikającego z planu z [...] r., działka ta jest wyłączona. Zdaniem skarżącego, odmienna interpretacja naruszałaby zasadę swobody działań gospodarczych /wyrok NSA z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 1376/02, LEX nr 81497/, a także art. 8 kpa /wyrok NSA z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 2356/00, Sam. Teryt. 2002/9/57/. Wreszcie, skarżący podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do oceny, czy przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z Konstytucją RP /wyrok SN z dnia 2 lipca 2000 r. sygn. akt III RN 208/99, OSNP 2001/4/103/, zaś ograniczenie prawa właściciela nieruchomości do zabudowy dopuszczalne jest po wykazaniu, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub budowy określonego rodzaju. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, powołując się na wypis z planu miejscowego z dnia [...] r. zawarty w piśmie z up. Wójta Gminy W. znak: [...], w którym jednoznacznie podano o wprowadzeniu w obrębie całego obszaru objętego planem zakazu budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m2, a ponadto, zdaniem organu, przedmiotową inwestycję trudno zaliczyć jako obiekt usługowy drobnej wytwórczości. Uczestnik postępowania Nadleśniczy [...] W. repr. Skarb Państwa pozostawił rozstrzygnięcie sprawy do oceny sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też sąd nie stwierdził naruszenia procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Jedynie spełnienie przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem prawidłowo stwierdziły organy obydwu instancji, iż przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie pawilonu handlowo-usługowego o pow. zabudowy ok. [...] m2 i powierzchni sprzedaży [...] m2, jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr A w W.. Sprawdzenie projektu budowlanego w aspekcie, wynikającym z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uprawnia organ administracji architektoniczno-budowlanej do autonomicznej interpretacji zapisów planu miejscowego. Wszak w świetle art. 33 ust. 2 tej ustawy, określającego załączniki wniosku o pozwolenie na budowę, jak i art. 34 ust. 3 ustawy, wymieniającego wymogi projektu budowlanego, inwestor nie jest zobligowany do złożenia zaświadczenia właściwego organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to wymóg dotyczy przypadków legalizacji samowoli budowlanej. Plan miejscowy jest zaś aktem prawa po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa i jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa W., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. opublikowany został w Dzienniku Urzęd. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]z [...]r. /sprostowanie Dz. Urzęd. Nr [...], poz. [...]z [...]r./. Zgodnie z § [...] ust. [...] pkt [...] lit. a/ uchwały, integralną częścią planu są ustalenia na rysunku, stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały jako granice i oznaczenia obszarów, objętych uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] r., która zachowuje moc. Nadto, zapis § [...] uchwały z dnia [...]r. stanowi, iż w obrębie całego obszaru objętego planem, ustanawia się zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m2. Zdaniem składu orzekającego, prawidłowo przyjęły organy administracji obydwu instancji, iż w sytuacji inkorporowania do uchwały z [...]r. postanowień planu, objętego uchwałą z [...]r., dla całego obszaru sołectwa W., a więc również dla działki nr A, której dotyczyła uchwała z [...]r., obowiązuje zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m2. Takie rozumowanie potwierdza też graficzna część planu z [...]r. /załącznik nr [...]/. Mianowicie, na złożonych przez pełnomocnika skarżącego w toku rozprawy sądowej załącznikach graficznych do planu z [...]r., granice obszaru objętego planem, oznaczono linią przerywaną pogrubioną. Obszar, na którym zachowały moc granice i oznaczenia obszarów w dotychczasowych planach, m.in. planu z [...] r. oznaczony symbolem II, zaznaczono liniami przerywanymi. Teren II mieści się zaś w obrębie, wyznaczonym liniami, określonymi jako granice obszaru objętego planem, gdyż został objęty tymi liniami /pogrubionymi/. Gdyby obszar II, obejmujący działkę nr A został wyłączony z granic obszaru, objętego planem z [...]r., wówczas obszar ten winien być wyodrębniony liniami pogrubionymi. Gdyby zaś przyjąć stanowisko skarżącego co do zakresu i obszaru objętego planem z [...] r., zbędny i niezrozumiały byłby cały zapis § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały z dnia [...] r. Wszak plan uchwalony w [...] r. pozostałby w mocy, bez potrzeby potwierdzenia tego faktu przez organ gminy. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ odwoławczy nie wskazał środków dowodowych, będących podstawą decyzji odmownej, wyjaśnić przyjdzie, iż uchwała w przedmiocie planu miejscowego jako akt prawa podlega publikacji, podobnie jak akty prawa wyższej rangi. Stąd też treść aktu prawa jest ogólnie dostępna /w tym wypadku – w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z [...] r./. Nadto, organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi w motywach zaskarżonej decyzji powołał się na wypis z planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa W. dla parceli nr A, stanowiący pismo z dnia [...] r. nr [...], sporządzone z up. Wójta Gminy W. i adresowane do skarżącego, z którego wynika zakaz lokalizacji obiektów oraz zagospodarowania w terenie, wskazanym przez stronę. Treści tego dokumentu nie podważa zaświadczenie organu z dnia [...] r., którego kserokopię dołączono do skargi, bowiem wówczas jeszcze nie obowiązywała uchwała z [...] r., stanowiąca podstawę kolejnego /późniejszego/ zaświadczenia z dnia [...] r. Zdaniem sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia interpretacja planu, dokonana w piśmie [...].UW z dnia [...] r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez upoważnionego pracownika organu odwoławczego. Oczywiście organ administracji architektoniczno-budowlanej byłby uprawniony do zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu planowania przestrzennego w celu wykładni planu miejscowego, lecz dowód taki musiałby być przeprowadzony w trybie art. 84 kpa, a więc w drodze postanowienia właściwego organu. Co do zasady należałoby zaś wykluczyć powołania w charakterze biegłego pracownika organu nadrzędnego. Zupełnie inną kwestią jest zaś ocena zgodności z prawem postanowień uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętej w [...] r. W ramach niniejszego postępowania sąd administracyjny nie był jednak władny do kontroli aktu prawa miejscowego, jako że uchwała w tym przedmiocie nie została podjęta w granicach danej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Kwestionowanie uchwały z [...] r. możliwe jest jednak w odrębnym postępowaniu sądowym w drodze skargi, wniesionej przez uprawniony podmiot w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Skład orzekający nie dopatrzył się też podstawy do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Nie jest bowiem oczywista kwestia naruszenia postanowień art. 20, art. 21 i art. 22 Konstytucji. Zasada wolności działalności gospodarczej nie stanowi bowiem prymatu nad zadaniami własnymi gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, wynikającymi z art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący nie może też żadną miarą powoływać się na naruszenie zasady poszanowania własności, jako że jest poza sporem, iż jest on jedynie właścicielem działki nr A. Co więcej, zdaniem sądu administracyjnego, skarżący nie legitymuje się prawem do dysponowania działką nr B na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, tytuł taki może co prawda wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, jednak złożone w tym względzie przez skarżącego oświadczenie zostało skutecznie podważone przez organ, reprezentujący Skarb Państwa, zaś skarżący na podstawie umowy z dnia [...] r. otrzymał nieruchomość w najem z przeznaczeniem na zaplecze produkcyjno-magazynowe do wykonywania na własny rachunek działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, z branży budowlanej i branż pokrewnych /§ [...] ust. [...] umowy – k. [...] akt adm./. Jednocześnie wynajmujący wyraził zgodę na wykonanie przez najemcę na przedmiocie najmu robót budowlanych, a także na wyposażenie przedmiotu najmu, wymagane przez określony w § [...] ust. [...] umowy, cel najmu, zaś zakres i charakter robót, nie może uniemożliwiać zwrotu przedmiotu najmu po jego zakończeniu /§ [...] ust. [...] i [...] umowy/. Tymczasem zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz przedłożonym projektem budowlanym, uzgodnionym decyzją Dyrektora PZD w Ż. z dnia [...] r. na działce nr B przewidziano drogę dojazdową i wjazd dla celów obsługi spornego pawilonu handlowo-usługowego, który w przeważającym zakresie przeznaczony został dla branży spożywczej /sklep "[...]"/. Bez przedmiotowej drogi dojazdowej realizacja inwestycji w postaci budowy pawilonu nie jest jednak możliwa, co potwierdza uzgodnienie z zarządcą drogi /k. [...] projektu/. Natomiast Nadleśniczy w piśmie z dnia [...] r. /k. [...] akt adm./ sprzeciwił się usytuowaniu na działce nr B trwałych urządzeń związanych ze wskazanym przez stronę sposobem użytkowania działki, powołując się na sprzeczność z celem najmu, określonym w umowie z dnia [...] r. W tej sytuacji, mając na uwadze treść i cel użytkowania tej działki, wynikający z umowy /w istocie dzierżawy nieruchomości/, jak i sprzeciw organu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela, sąd administracyjny doszedł do przekonania, iż stosunek zobowiązaniowy nie uprawnia skarżącego do zabudowy działki nr B drogą dojazdową w celu obsługi pawilonu handlowo-usługowego, zaprojektowanego na działce nr A, jako że nie chodzi o zaplecze produkcyjno-magazynowe dla wykonywania działalności produkcyjnej i usługowej z branży budowlanej i branż pokrewnych /§ [...] ust. [...] w zw. z § [...] ust. [...] umowy z dnia [...] r./. Złożone przez skarżącego oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane działki nr B, powinno być w takiej sytuacji przedmiotem oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej /vide: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 186/05 – niepubl./. Co prawda, organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, relacjonując przebieg dotychczasowego postępowania powołał się na sprzeciw właściciela działki nr B przeciwko projektowanej inwestycji, jednak nie wyprowadził z tego faktu właściwych skutków prawnych. Brak dysponowania tą działką na cele budowlane stanowi zatem kolejną przesłankę do wydania decyzji odmownej, oprócz stwierdzonej sprzeczności inwestycji z zapisem planu miejscowego dla działki nr A. Stąd też nawet odmienna wykładnia prawa miejscowego, czy odmowa jego zastosowania przez sąd administracyjny, nie mogłaby prowadzić do uwzględnienia skargi, jako że i tak skarżący jako inwestor nie spełnił wymogów z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia cel, dla którego skarżący nabył od gminy działkę nr A, aczkolwiek stwierdzić przyjdzie, iż nastąpiło to jeszcze przed uchwaleniem planu z [...]r. Skarżący nie może się zatem skutecznie powoływać na naruszenie reguły z art. 8 kpa. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji miarodajny jest stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. Taki zakres działania sądu administracyjnego wynika bowiem z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też zmiana okoliczności sprawy po podjęciu zaskarżonej decyzji, bądź to w postaci nabycia prawa dysponowania działką nr B na cele budowlane, określone we wniosku inwestora, bądź też korekta projektu budowlanego w zakresie innego wjazdu na działkę nr A, z pominięciem działki nr B, do czego nawiązano w toku rozprawy sądowej, nie miała znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Korekta zamierzenia inwestycyjnego uprawniałaby jedynie inwestora do złożenia nowego wniosku o pozwolenie na budowę. Wreszcie, wskazać przyjdzie na wadliwość rozstrzygnięcia organu II instancji w zakresie częściowego uchylenia decyzji organu I instancji, a mianowicie co do powołanej podstawy materialnoprawnej, jako że nie jest to rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jednak w ocenie sądu administracyjnego, uchybienia w tym względzie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ma bowiem umocowanie w zebranym materiale dowodowym jak i prawie materialnym. Inwestor nie spełnił wszak wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś braki te nie mogły być usunięte w toku postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Stąd też brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku. W tej sytuacji skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.