I OSK 1165/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch ( spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Lu 1000/06 w sprawie ze skargi R. U. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tej części przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn akt. II SA/Lu 1000/06, po rozpoznaniu skargi R. U., uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w B. i oddalił skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Wojewoda L. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. U., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących działki będące własnością R. U., oznaczone nr [...] i nr [...], położone w B. Gmina L., w związku z budową gazociągu. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda L. stwierdził, że zgodnie art. 112 w związku z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), właściwy starosta może orzec, z urzędu lub na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego albo innej osoby lub jednostki organizacyjnej, o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił Wójt Gminy L.. Trasa przebiegu gazociągu przez przedmiotowe działki została zaprojektowana zgodnie z dokumentacją geodezyjną wykonaną przez uprawnionego geodetę, po uwzględnieniu zastrzeżeń R. U. dotyczących kolizji przebiegu trasy gazociągu z projektowanym na działce nr [...] budynkiem mieszkalnym. Pomimo zmiany trasy gazociągu nie doszło jednak do zawarcia umowy z R. U., który nie wyraził zgody także na zmieniony projekt przebiegu gazociągu przez działkę nr [...], jak i na doprowadzenie przyłącza gazociągu do działki nr [...], które z kolei umożliwia doprowadzenie sieci gazowej do działki sąsiedniej o nr [...]. Wojewoda stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że budowa gazociągu stanowi realizację inwestycji celu publicznego, ponadto ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych działek jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...]. W toku postępowania odwoławczego zarówno pełnomocnik Wójta Gminy L. jak i projektant sieci gazowej potwierdzili, że przyjęte rozwiązanie w stosunku do obu działek jest optymalne. W skardze na decyzję Wojewody L. z dnia [...] R. U. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu podniósł, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych są bezprzedmiotowe w części dotyczącej działki nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że główna nitka gazociągu nie przebiega przez tę działkę, bowiem Gmina L. uwzględniając zastrzeżenia R. U. zrezygnowała z doprowadzenia przyłącza do tej działki. Jak podniesiono, gazociąg nie obejmuje również sąsiedniej działki nr [...], do której przyłącze miało być prowadzone przez działkę skarżącego nr [...], dlatego, zdaniem skarżącego, w tej części decyzja jest bezprzedmiotowa. Skarżący kwestionował też prowadzenie gazociągu przez działkę nr [...] podnosząc, że ominięcie tej działki jest możliwe i bez zwiększenia kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007r. uwzględnił skargę R. U. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody L. w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], a w pozostałej części skargę oddalił. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji stwierdził, że jest poza sporem, iż budowa gazociągu jest inwestycją celu publicznego i podlega regulacji przewidzianej w art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla realizacji tego celu, na mocy art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy starosta został uprawniony do ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości prywatnej wymienionych w nim przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje w zgodzie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do stanowiącej własność skarżącego działki nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zostały spełnione podstawowe przesłanki wywłaszczenia określone w art. 112 ust. 1 ustawy wskazując ponadto, iż wobec uwzględnienia przez organy administracji uwag skarżącego dotyczących przebiegu głównej nitki gazociągu i przyjęcia w konsekwencji wersji najbardziej ekonomicznej i najmniej dolegliwej, nieuzasadnione są zarzuty skargi podnoszone w tym zakresie. Natomiast w części dotyczącej działki nr [...] Sąd przyznał rację skarżącemu. Sąd wskazał, że w toczącym się równolegle postępowaniu o pozwolenie na budowę gazociągu w dniu [...] S. L. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie L. pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi dla wsi: B., K. W. R., W. R. i R., w Gminie L., na [...] działkach gruntowych wymienionych szczegółowo w tej decyzji. Decyzją tą, na wniosek inwestora, nie została objęta działka nr [...] stanowiąca własność R. U., a także działka nr [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę L., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 50/07 oddalił skargę R. U. Skoro więc z zakresu inwestycji celu publicznego została wyłączona działka skarżącego nr [...], a skutkiem tego także działka nr [...], do której miało być prowadzone przyłącze przez działkę skarżącego, to - jak wskazał Sąd I instancji - organ ponownie rozpoznając tę sprawę winien rozważyć zasadność wniosku o ograniczenie prawa własności tej działki. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 kwietnia 2007 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina L. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], skarżąca Gmina podniosła zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie nie jest możliwe po wyłączeniu przez inwestora działki nr [...] z projektu budowlanego, co powoduje, że wniosek o ograniczenie prawa własności nie jest zasadny; 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mian. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części, pomimo że odpowiada ona prawu, przy czym naruszenie to nastąpiło w wyniku dokonania ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału, niezgodnie ze stanem rzeczywistym, ponieważ Gmina L. jako inwestor nie zrezygnowała z prowadzenia inwestycji przez działkę nr [...], lecz wyłączyła tę działkę tymczasowo z projektu budowlanego z zamiarem ponownego wystąpienia o pozwolenie na budowę po uzyskaniu uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. po uzyskaniu przedmiotowego zezwolenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punkcie I, uchylającym zaskarżoną decyzję w części i przekazującym sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: zachodzi konieczność ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki z uwagi na przeprowadzenie sieci gazowej, działka jest położona na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne, właściciel nieruchomości - mimo negocjacji i uwzględnienia przez inwestora jego propozycji - nie wyraża zgody na przeprowadzenie gazociągu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, Starosta obowiązany był do udzielenia takiego zezwolenia, a Wojewoda do utrzymania decyzji w mocy. Każde inne rozstrzygnięcie naruszałoby nie tylko wskazany wyżej art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 6 kpa. Zarówno art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i żaden inny przepis nie wiążą wydania zezwolenia z przepisami prawa budowlanego regulującymi kwestie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, organy orzekające w przedmiocie zezwolenia nie mają kompetencji do badania, czy projekt budowlany, czy też pozwolenie na budowę obejmuje przedmiotowe działki. To przy udzielaniu pozwolenia na budowę inwestor musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, np. posiadać przedmiotowe zezwolenie. W niniejszej sprawie zmiana projektu budowlanego i wyłączenie działki nr [...] oraz działki nr [...] wynikały z przedłużającego się postępowania administracyjnego, co mogło spowodować niewykonanie inwestycji w terminie i utratę dofinansowania. Nie oznacza to jednak - jak to błędnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - rezygnacji Gminy . z realizacji inwestycji na działce nr [...] i nr [...]. Inwestycja w tej części ma nastąpić w II etapie inwestycji, na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę. Sąd i instancji nie mógł więc twierdzić, że wniosek w części obejmującej przedmiotowe działki nie jest zasadny. Poza tym w skardze kasacyjnej zauważono, iż Sąd I instancji uchylając w części decyzję Wojewody L. nie uchylił jednocześnie w odpowiedniej części decyzji Starosty L., stwarzając stan prawny, iż w obiegu prawnym funkcjonować będzie część decyzji prawomocnej oraz część decyzji nieprawomocnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej dopuścił się naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię, a także naruszenia przepisów postępowania, a mian. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w oznaczonej części na skutek dokonania, z naruszeniem 141 § 4 P.p.s.a., ustaleń stanu faktycznego sprzecznie z treścią zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a", w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia 141 § 4 P.p.s.a. jest uzasadniony. Sąd I instancji przyjął bowiem w zakresie stanu faktycznego sprawy ustalenia błędne, nie znajdujące potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Należy w tej kwestii przypomnieć, że ograniczenie korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy sytuacji, gdy zachodzi potrzeba wykonania na nieruchomości robót związanych z założeniem i przeprowadzeniem urządzeń infrastruktury technicznej (ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów o energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych niezbędnych podziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń), a właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości wydaje właściwy starosta, na wniosek inwestora. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że na terenie, na którym położona jest działka będąca przedmiotem postępowania, realizowana jest przez Gminę L. inwestycja celu publicznego polegająca na przeprowadzeniu gazociągu. W związku z powyższym Gmina L. wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie korzystania m. in. z działki nr [...] stanowiącej własność R. U., ponieważ pomimo podjętych negocjacji właściciel nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości i doprowadzenie do niej gazociągu. Gmina powołała się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] zmienionego uchwałami Rady Gminy L.: nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym zapadła decyzja Starosty L. z dnia [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] będące własnością R. U., którą Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzją z dnia [...]. Rozpoznając skargę R. U. na wskazaną wyżej decyzję ostateczną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę w odniesieniu do działki nr [...], natomiast co do działki nr [...] Sąd stwierdził, że została ona wyłączona z inwestycji celu publicznego, co wynika z faktu, iż nie została objęta pozwoleniem na budowę udzielonym Gminie L. decyzją Starosty L. z dnia [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L., od której skargę wniesioną przez R. U. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 50/07. Należy stwierdzić, że powyższe ustalenia Sądu I instancji, choć niekwestionowane przez skarżącą kasacyjnie Gminę co do samej treści powołanych przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę, obarczone są wadą polegającą na wyciągnięciu na ich podstawie błędnego wniosku o rezygnacji inwestora z poprowadzenia przyłączy gazociągu do działki nr [...], a także do działki nr [...]. Do takiego ustalenia w żadnym razie nie dawała Sądowi I instancji podstaw okoliczność nieobjęcia przedmiotowej działki decyzją o pozwoleniu na budowę z [...]. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, zezwolenie, o którym mowa w art. 124, daje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza dopiero warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Nie można zatem z faktu nieobjęcia danej działki decyzją o pozwoleniu na budowę wyprowadzać wniosku o jej wyłączeniu z całego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wcześniej zaznaczono, o zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości decyduje wniosek inwestora znajdujący oparcie w planie miejscowym, a w jego braku – w decyzji o lokalizacji celu publicznego. W takim stanie rzeczy należało uznać, że Sąd I instancji dokonał wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, co powoduje, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jest uzasadniony. Za trafny należało uznać również zarzut naruszenia prawa materialnego. Wadliwie ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny skutkował niewłaściwą subsumcją. Sąd wadliwie przyjął, że wobec nieobjęcia działki nr [...] pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją z dnia [...] nie ma do niej zastosowania przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rację ma skarżąca kasacyjnie Gmina, że art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również żaden inny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą wydania zezwolenia z przepisami prawa budowlanego regulującymi kwestie pozwolenia na budowę. Należy wziąć pod uwagę, że art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomości ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. Przyjmując, że nieobjęcie nieruchomości decyzją o pozwoleniu na budowę może skutkować brakiem podstaw do zastosowania do niej art. 124 ustawy, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia powołanego przepisu przez jego błędną wykładnię. Stwierdzenie powyższych uchybień powoduje, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tej ustawy oraz z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał zawartego w skardze kasacyjnej spostrzeżenia skarżącej Gminy o wadliwości sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowej przez Sąd i instancji (uchylenie w części tylko decyzji organu II instancji) z uwagi na to, że nie zostało ono sformułowane jako zarzut mogący stanowić podstawę skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi uczestnika postępowania adwokatowi Hannie Witczyk- Jackowskiej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.