VI SA/Wa 886/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi R. U. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego R. U. kwotę 1209,70 (jeden tysiąc dwieście dziewięć złotych siedemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. U. wniósł skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż były Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. udzielił P.P. – H. "A." Spółka z o.o. z siedzibą w B. koncesji Nr [...] na odkrywkowe wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] " położonego na terenie gminy O.. W dniu 11 kwietnia 2005 r. do Ministra Środowiska wpłynął wniosek skarżącego R. U. o stwierdzenie nieważności tej decyzji koncesyjnej, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Spółka "A." w chwili orzekania przez organ co do istoty sprawy nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją koncesyjną, a więc nie spełniała warunków dla podmiotów ubiegających się o koncesję. Swój interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej R. U. wywodził stąd, że umowami notarialnymi z dnia [...] lipca 1999 r. oraz z dnia [...] listopada 2000 r. nabył prawo własności działek gruntu oznaczonych numerami 944/6, 960, 962, 967/2, 971, 972, 973, 1020/1, 1021/1 stanowiących część obszaru górniczego utworzonego opisaną koncesją. Wnioskodawca stwierdził w związku z tym, że przedmiotowa decyzja koncesyjna w sposób bezpośredni dotyczy jego interesu prawnego, gdyż uniemożliwia realizację przysługującego mu prawa własności. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej Wojewody W. z dnia [...] lutego 1997 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że każde postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na wniosek strony, bądź przez organ administracji z urzędu. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie tyle o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ile o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Wnioskodawca R. U. nie był natomiast stroną postępowania koncesyjnego zakończonego decyzją z [...] lutego 1997 r. i nie wskazał normy prawnej, z której wynikałyby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, uzasadniające złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Żądanie wnioskodawcy zmierza więc w efekcie do ochrony jego interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. R. U. wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podkreślił, że jego interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej wynika z przysługującego mu prawa własności do działek gruntu, których dotyczy koncesja, a które nabył od Gminy O.. Powołał się przy tym na art. 64 Konstytucji RP oraz przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności podkreślając, że nie może korzystać z zakupionej nieruchomości w sposób w jaki zamierzał nabywając ten grunt, natomiast Spółka "A." także nie może uczynić pożytku z posiadanej koncesji, ponieważ nie dysponuje tytułem prawnym do terenu, na który udzielono koncesji. Minister Środowiska, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko, że R. U. nie miał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej podkreślając, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje zapatrywanie, iż postępowanie w sprawie wygaśnięcia koncesji może toczyć się wyłącznie w stosunku do jej adresata. Nie może go natomiast skutecznie inicjować właściciel objętej nią nieruchomości. Organ na poparcie swojego stanowiska powołał się poglądy doktryny oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, że wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób decyzja koncesyjna narusza jego prawa bądź obowiązki. Adresat koncesji nie prowadzi bowiem wydobycia w granicach nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy, a R. U. nie ubiega się o koncesję na wydobywanie kopalin ze swej nieruchomości. Ponadto, wydobywanie kopalin znajdujących się w granicach nieruchomości gruntowej bez zgody jej właściciela nie jest możliwe. Wnioskodawca jako właściciel nieruchomości ma prawo rozporządzania nią i korzystania z niej w każdy prawem dozwolony sposób, w tym także w drodze pobierania pożytków, a argumentacja, jakoby wspomniana koncesja ograniczyła jego prawa właścicielskie, nie znajduje jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Opisana koncesja nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę jego praw, jako właściciela nieruchomości gruntowej (którego poprzednik prawny wyraził zresztą zgodę na wydobywanie kopaliny), co w rezultacie nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania. Ogólnikowe deklaracje wnioskodawcy o zamiarze wydobywania znajdującego się tam kruszywa nie dają mu legitymacji procesowej w omawianym postępowaniu, zwłaszcza, że nie wykazał on spełnienia przesłanek niezbędnych do uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. U. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej nieruchomości będące jego własnością zarzucając organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a.- poprzez odmowę uznania go za stronę postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.- poprzez odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, mimo iż zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że nie może zgodzić się z rozstrzygnięciem Ministra Środowiska w części dotyczącej nieruchomości, której jest właścicielem, gdyż w tej części decyzja jest nieuzasadniona i narusza jej interesy. Zarzucił, że organ dokonał zawężającej wykładni pojęcia strony postępowania administracyjnego. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 28 k.p.a. pozwala natomiast uznać właściciela gruntów obciążonych koncesją za stronę postępowania koncesyjnego. Postępowanie koncesyjne dotyczy bowiem uprawnień koncesjonariusza, których wykonywanie stanowi zwykle oczywiste ograniczenie właściciela w możliwości korzystania z pełni jego praw właściciela, których zakres jest zdefiniowany w art. 140 kc. Akcentowana w orzecznictwie bezpośredniość związku materii postępowania administracyjnego ze sferą prawną podmiotu mogącego być uznanym za stronę tego postępowania nie ulega więc wątpliwości w niniejszej sprawie, gdyż już samo istnienie koncesji na nieruchomości skarżącego stanowi ograniczenie jego praw podmiotowych jako właściciela. Ponadto, piasek na nieruchomości skarżącego jest wydobywany metodą odkrywkową, a więc praktycznie uniemożliwia to korzystanie przez niego z własności. W planie zagospodarowania przestrzennego działki stanowiące jego własność były i są przeznaczone pod wydobycie piasku. Jest więc oczywiste, że w granicach opisanych w art. 140 kc nie może on, z uwagi na istnienie koncesji, korzystać ze swej własności. Stan ten może natomiast ulec zmianie w przypadku stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005 r. wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1733/05, gdzie Sąd stwierdził, że jako właściciel nieruchomości objętych decyzją koncesyjną R. U. posiada przymiot strony w postępowaniu o wygaśnięcie ww. koncesji. Odnośnie natomiast istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej skarżący ponownie wskazał, iż w chwili wydania koncesji, ubiegająca się o nią Spółka "A." nie posiadała żadnego tytułu prawnego do części nieruchomości, którą miałaby obejmować decyzja, gdyż umowa dzierżawy nieruchomości objętych koncesją została wypowiedziana przez Urząd Gminy w O. w dniu [...] grudnia 1994 r., a w dniu [...] lutego 1997 r. Spółka "A." uzyskała koncesję. Tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowił natomiast konieczny warunek do uzyskania koncesji. Taka sytuacja oznacza więc, iż decyzja koncesyjna z dnia [...] lutego 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie było podstaw do jej wydania w chwili orzekania przez organ co do istoty sprawy, ponieważ ubiegający się o nią podmiot nie spełniał kryteriów wymaganych przepisami szczególnymi tj. ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Ponadto brak tytułu prawnego do nieruchomości już momencie uzyskania koncesji negował wykonalność tej decyzji. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że skarżący nie był uczestnikiem postępowania w sprawie udzielenia koncesji, gdyż nie był wtedy jeszcze właścicielem działek gruntu objętych decyzją koncesyjną. Działki te nabył dopiero po upływie kilku lat od zakończenia postępowania koncesyjnego. Koncesja nie ogranicza natomiast w żaden sposób jego prawa własności. Może on rozporządzać tym prawem zarówno poprzez jego zbycie, jak i poprzez obciążenie na rzecz innej osoby. Natomiast gołosłowna deklaracja skarżącego, że zamierza wystąpić z wnioskiem o udzielenie mu koncesji na wydobywanie piasku z terenu swojej własności nie może być traktowana jako wyraz jego interesu prawnego, lecz co najwyżej jako wyraz interesu faktycznego, nie zasługującego na ochronę prawną. Ponadto brak jakichkolwiek dowodów na to, że adresat koncesji wydobywał, bądź wydobywa piasek z nieruchomości skarżącego, lub w jakikolwiek inny sposób korzysta z tej nieruchomości. Organ koncesyjny w dniu wydawania decyzji koncesyjnej nie miał natomiast żadnej informacji o tym, że Spółka "A." nie posiada prawa do wszystkich nieruchomości gruntowych objętych udzieloną jej koncesją. Gdyby okoliczność ta okazała się prawdziwą to stanowiłoby to przesłankę ewentualnego wznowienia postępowania koncesyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2006 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż ma interes prawny, aby wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej. Na poparcie tego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 100/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005 r. uznając istnienie po stronie R. U. interesu prawnego w sprawie o wygaśnięcie przedmiotowej decyzji koncesyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na prawidłowość dokonanego prze ten organ rozstrzygnięcia. R. U. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. wydanej na rzecz Spółki "A." z B. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994, Nr 27, poz.96 z późn. zm.). Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej stwierdzając, że nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Z unormowania tego wynika, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie wtedy, gdy z wnioskiem o jego wszczęcie zwróci się uprawniony podmiot lub gdy nastąpi to z inicjatywy samego organu administracji publicznej /wszczęcie z urzędu/. W niniejszej sprawie skuteczność wniosku R. U. o wszczęcie postępowania uzależniona była więc od przesądzenia kwestii, co do posiadania przez niego przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi więc nie o interes faktyczny, ile o interes, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu /interes prawny/. Ponadto interes ten musi by interesem indywidualnym strony, a więc dotyczyć jej bezpośrednio. O tym więc, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony decydować będzie norma prawna, z której dla danego podmiotu będą wynikały określone prawa lub obowiązki. Chodzi przy tym o normę konkretną, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego podmiotu jako strony postępowania. R. U. wskazał jako źródło swojego interesu prawnego przysługujące mu prawo własności do nieruchomości objętych decyzją koncesyjną oraz normy prawne zawarte w Kodeksie cywilnym odnoszące się do prawa własności, w tym art. 140 kc zgodnie z którym wykonywanie prawa własności obejmuje możność korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w szczególności możność pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy oraz możność rozporządzania rzeczą. Minister Środowiska odmawiając przyznania R. U. statusu strony stwierdził, iż nie wykazał on posiadania interesu prawnego, a decyzja koncesyjna nie ogranicza w żaden sposób przysługującego mu prawa własności do nieruchomości. Stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za błędne. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem interesu prawnego, o którym mowa jest w art. 28 kpa, może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Uzasadnia więc przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej fakt posiadania przez skarżącego tytułu własności do części nieruchomości, której dotyczy koncesja. Koncesja udzielona innej osobie nie ogranicza wprawdzie uprawnienia właściciela do rozporządzania nieruchomością, ale inne uprawnienia związane z prawem własności, jak korzystanie z nieruchomości, a w szczególności pobieranie pożytków i innych dochodów zostają ograniczone lub wręcz wyłączone. Skarżący nie może bowiem w pełni realizować swoich uprawnień właścicielskich, w tym chociażby ubiegać się o koncesję na wydobywanie piasku, z uwagi na istnienie innej koncesji na jego gruncie. Samo istnienie koncesji na nieruchomości skarżącego stanowi więc ograniczenie jego praw podmiotowych jako właściciela. Skarżący ma w związku z tym interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej. (takie samo stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1733/05 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2006r. sygn. akt II GSK 100/06 - w sprawie ze skargi R. U. w przedmiocie wygaśnięcia koncesji). Jak podkreślił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku bez znaczenia jest jakie zamiary ma wnioskodawca po ewentualnym wzruszeniu decyzji koncesyjnej, a także czy sam spełnia wymagania, aby otrzymać koncesję. Przyznanie skarżącemu pozycji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza jedynie, że może on skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej, nie przesądza natomiast wyniku tego postępowania. W toku ponownego rozpoznania sprawy Minister Środowiska musi więc rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego, co do istnienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] lutego 1997 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.