I OSK 688/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "W." Spółka jawna z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1208/05 w sprawie ze skargi "W." Spółka jawna z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "W." Spółka jawna z/s w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA 1208/05, oddalił skargę "W." Spółka jawna z/s w [...], na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], w przedmiocie kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego. Powyższa decyzja ostateczna utrzymywała w mocy decyzję z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], nakładającą na "W." Spółka jawna z/s w [...] karę pieniężną w kwocie 100 zł na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088) oraz lp. 1.11.9 ust. 3 lit. c i art. 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370). Decyzję o wymierzeniu kary oparto na ustaleniach protokołu kontroli, przeprowadzonej 26 października 2004 r., w której ujawniono nieprawidłowe używanie przełącznika grup czasowych. W skardze na decyzję ostateczną Spółka zarzuciła (podobnie jak w odwołaniu), że decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną oraz naruszenie art. 10 kpa. Spółka współpracuje z kierowcami świadczącymi jej usługi kierowcy mechanika na podstawie zawieranych umów. Kierowcom tym udostępnia swe pojazdy, a oni świadczą usługi kierowania. Spółka nie wydaje poleceń co do sposobu wykonania usługi, a w szczególności czasu pracy. Kierowcy kierujący pojazdami są wpisani do ewidencji działalności gospodarczej i działają we własnym imieniu, oni też ponoszą odpowiedzialność za naruszenie prawa. W ocenie skarżącej wykonującymi transport w rozumieniu art. 92 ustawy są kierowcy, a przepis ten dotyczy czynności faktycznych, nie zaś działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób i rzeczy samochodami. Stroną postępowania winien być kierowca, a nie Spółka, która nie miała żadnego wpływu na prawidłowość jego działania i nie ponosi winy za dokonane naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, a nadto powołał się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że za nieprzestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców, karę nakłada się na przedsiębiorcę wykonującego transport. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy, kto wykonuje transport drogowy naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wiążących Polskę umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej określonej w załączniku do ustawy. Art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uprawnia do nałożenia na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy kary pieniężnej. Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy lub umowy międzynarodowej odpowiada wykonujący transport drogowy, czyli przedsiębiorca podejmujący i wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób i rzeczy i właśnie na niego nakładana jest kara pieniężna. Uregulowania tego nie zmienia wcale art. 15 ust. 3 rozporządzenia 3821/85 Rady (EWG) nakładający określone obowiązki na kierowców. Jak wynika bowiem ze wskazanych wyżej przepisów, za wykonywanie obowiązków nałożonych na kierowców, odpowiedzialność ponoszą przedsiębiorcy korzystający z ich usług. Sąd wskazał ponadto, że przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy jest ten przedsiębiorca, który prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na przewozie osób i rzeczy, nie zaś ten, który prowadzi działalność gospodarczą polegającą na kierowaniu pojazdami. Jest niesporne, że w sprawie niniejszej wykonująca transport drogowy była skarżąca Spółka transportowa, a nie kierowca, którego Spółka zaangażowała do kierowania pojazdem, zatem to spółka ponosi odpowiedzialność z art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Zarzuty dotyczące nieprawidłowego określenia strony postępowania i ukarania niewłaściwego podmiotu, Sąd uznał za niezasadne. Na marginesie wskazał, że twierdzenia o powiązaniach między Spółką, a jej kierowcą są całkowicie gołosłowne, bowiem w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej kwestii. Nie jest to jednak brak materiału dowodowego, bowiem okoliczność dotycząca formy zatrudnienia kierowcy nie wpływa na odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy. Nietrafny – w ocenie Sądu – jest też zarzut naruszenia art. 10 kpa. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 29 października 2004 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania, jednak z możliwości tej nie skorzystała. Stanowisko swoje przedstawiła szczegółowo w odwołaniu od decyzji I instancji i zostało ono rozważone przez organ II instancji. Strona miała więc zapewniony udział w postępowaniu zgodnie z wymogami art.10 kpa i uczestniczyła w nim w takim zakresie w jakim chciała. Skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą Ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "W." Spółka jawna z/s w [...], reprezentowana przez radcę prawnego K. G. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 3) art. 13 powyższego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Skarga domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podnosi się, że osobą wykonującą transport drogowy w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy, nie jest tylko przedsiębiorca transportowy oraz osoba, która nie posiadając odpowiednich uprawnień transport ten wykonuje, lecz także w określonych przypadkach – kierowca. Przemawia za tym zarówno wykładnia językowo-logiczna jak i celowościowa, a także uwzględniając zmiany wprowadzone z dniem 21 grudnia 2005 r. – historyczna. Autor skargi kasacyjnej zauważa, że w art. 92 ust. 1 celowo użyto zaimka "kto". Należy przez to rozumieć wszystkie osoby, które w rozumieniu ustawy "wykonują transport drogowy" w tym kierowców. Chodzi tu bowiem o wykonywanie czynności faktycznych, związanych z transportem drogowym, a nie formalne posiadanie uprawnień do wykonywania tego transportu. Sam ustawodawca określa kierowców jako osoby "wykonujące transport drogowy". Poświęcił im też cały rozdział 7a zatytułowany "Kierowcy wykonujący transport drogowy". Pojęciem takim posługuje się też art. 87 ust. 3. Uprawniony wydaje się pogląd, iż kierowcy są osobami wykonującymi transport drogowy w rozumieniu art. 92 ust. 1. Całkowicie sprzeczne z brzmieniem ustawy zarówno organy jak i Sąd stwierdziły, iż kierowca "tylko" kieruje pojazdem. Nie znajduje więc podstaw ograniczenie zakresu podmiotowego jedynie do przedsiębiorców transportowych. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć przepisem art. 92 ust. 1 jedynie przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, posłużyłby się zwrotem "przedsiębiorca wykonujący transport drogowy", jak to uczynił w art. 93 ust. 1 ustawy. Za szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawia również wykładnia celowościowa, gdyż objęcie kierowców zakresem podmiotowym z art. 92 ust. 1 miało na celu uczynienie ich współodpowiedzialnymi za bezpieczeństwo na drogach. Za ponoszeniem odpowiedzialności kierowcy opowiedziało się także Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia 7 czerwca 2005 r. zajmując stanowisko, że charakter niektórych naruszeń, np. przekroczenie dozwolonej szybkości czy czasu odpoczynku, dotyczy bezpośrednio kierowcy, a nie przedsiębiorcy. Odpowiedzialność zaś uzależniona jest od tego na kim ciążyło prawo lub obowiązek. Zgodnie z art. 13 i 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących oraz obsługują przełączniki czasowe. Przepisy te wprost nakładają odpowiedzialność na kierowców. Art. 19 powołanego rozporządzenia Rady (EWG) nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek wprowadzenia takich przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, obejmujących m.in. organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary stosowane w przypadku naruszeń, jakie mogą być konieczne do wdrożenia tego rozporządzenia. Przyjęcie stanowiska Sądu i organów o braku odpowiedzialności kierowców skutkowałoby wnioskiem, że ustawa w brzmieniu przed nowelizacją ustawą z 29 lipca 2005 r., nie doprowadziła do wdrożenia rozporządzenia w cyt. części. Konsekwencją tego byłaby kolizja polskiej ustawy ze wspomnianym rozporządzeniem. Skarżący zauważa, że z dniem 21 grudnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustanawiające wprost odpowiedzialność kierowcy za naruszenie niektórych obowiązków z zakresu transportu. W art. 92a ust. 1 pkt 3 przewidziano odpowiedzialność kierowcy za wykroczenie, za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie zasad dot. użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku określonych w rozporządzeniu Rady nr 3821/85. W ocenie skarżącej powyższe zmiany nie zmieniają dotychczasowego zakresu podmiotowego osób odpowiedzialnych za przestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym i innych aktów prawnych dotyczących transportu drogowego, lecz jedynie rozstrzygają istniejące w tej sprawie wątpliwości. Ponadto wskazują one za co i na jakich zasadach odpowiada kierowca. Takie uregulowanie odpowiada charakterowi wykonywanych czynności, co wiąże się z ograniczoną możliwością kontroli kierowcy przez przedsiębiorcę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, opowiadając się za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku Sąd nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Podstawę ukarania kierowcy stanowił przepis art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, pkt 1.11.9 ust. 3 lit. c załącznika oraz art. 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Przepisy te przewidują odpowiedzialność administracyjnoprawną podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z naruszeniem przepisów ustawy lub innych wymienionych w tym przepisie aktów prawnych. Użycie w art. 92 zaimka "kto" nie oznacza – jak twierdzi skarżąca Spółka, że ponoszącym odpowiedzialność za naruszenie obowiązujących przepisów może być kierowca wykonujący faktycznie czynność przewozu. Ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt 6a definiuje przewóz drogowy jako transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Z kolei krajowy transport drogowy, ustawa w art. 4 pkt 1 definiuje jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju. Powyższa definicja oznacza, iż przepisy ustawy regulują głównie odpowiedzialność administracyjna podmiotów prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego. Dodać należy, iż ustawa w art. 4 pkt 15 wyjaśnia pojęcie przewoźnika drogowego, którym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Użycie przez ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy zaimka "kto" uzasadnione jest tym, iż odpowiedzialności podlega nie tylko przedsiębiorca uprawniony do wykonywania tej działalności, lecz także podmiot, który podejmuje te czynności nie mając odpowiednich ku temu uprawnień. Zawsze jednakże chodzi tu o odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, a nie osobę wykonującą czynności techniczne kierowania pojazdem samochodowym. Pogląd ten prezentowano w orzecznictwie sądowym od początku obowiązywania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i podziela go także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną. Nie zmieniają zasad tej odpowiedzialności przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, jak również wprowadzenie nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) odpowiedzialności kierowcy za wykroczenia popełnione w związku z użytkowaniem analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy, czas postoju itp. Kierowca bowiem za te czyny odpowiada w trybie określonym w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia przed sądem powszechnym, który wymierza za wskazane wykroczenie karę grzywny, zaś odpowiedzialność uzależniona jest od przypisania winy za wykroczenie. Odrębny charakter tej odpowiedzialności akcentuje sam ustawodawca w art. 92a ust. 4 stanowiąc, iż wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu wykonującego przewóz. Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Ppsa. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).