II GSK 372/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. L., E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 389/06 w sprawie ze skargi D. L., E. L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji Oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 389/06 oddalił skargę E. L. i D. L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Starosta P. nakazał D. L. wstrzymanie działalności, polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji na działce nr [...] we wsi L. w gminie R. W uzasadnieniu organ wskazał, że działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopalin wymaga koncesji. Kontrole przeprowadzone w dniach [...] lipca 2005 r., [...] lipca 2005 r. oraz [...] września 2005 r. ujawniły natomiast prowadzenie takiej działalności bez wymaganej koncesji. W związku z powyższym wydano stosowną decyzję, którą nakazano wstrzymanie prowadzonej działalności. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że na przedmiotowej działce bez koncesji wydobywa się kruszywo. Ponadto organ ustalił, że w dniu [...] lipca 2005 r. E. L. i D. L. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, dotyczący wykonywania stawów hodowli ryb, nie posiadając jednakże pozwolenia wodno – prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze piasek, jako niewymieniony w art. 5 ust. 2 i ust. 2a tej ustawy jest kopaliną pospolitą. Nie budzi wątpliwości, że w wyrobiskach wykonywanych na nieruchomości skarżących D. L. wydobywał właśnie tę kopalinę. Skarżący przyznał, że od 2002 r. wydobywa piasek i zużywa go na potrzeby swojej budowy oraz budów prowadzonych przez inne osoby. Sąd I instancji podniósł, że wielkość prowadzonych wyrobisk, okres pobierania piasku, posiadany sprzęt, wyjaśnienia skarżących zawarte w "Opisie prowadzenia zamierzonej działalności sporządzonym w języku nietechnicznym", a także protokoły kolejnych kontroli wskazują na zorganizowany i ciągły charakter działalności polegającej na wydobywaniu piasku oraz na gospodarczy charakter tego wydobycia. Sąd podkreślił, iż bezspornym jest brak posiadania przez skarżących koncesji na wydobycie piasku. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ zasadnie nakazał im wstrzymanie wydobycia. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja skarżących dotycząca planowanej budowy stawów rybnych pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Wystąpienie przez skarżących po dacie pierwszej kontroli z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stawów rybnych oraz fakt uzyskania w dniu [...] listopada 2005 r. decyzji o warunkach zabudowy, nie legalizuje, zdaniem Sądu, wcześniejszego wydobycia piasku bez wymaganej koncesji. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia z kolei do podjęcia żądanych prac budowlanych, a w szczególności do kopania stawów i rozpoczęcia wydobycia piasku. Warunkiem rozpoczęcia takiej działalności jest bowiem uzyskanie pozwolenia wodno – prawnego, a następnie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie o pozwolenie wodno – prawne wystąpiono dopiero [...] listopada 2005 r., czyli wówczas, gdy cztery wcześniejsze kontrole potwierdziły wydobywanie piasku oraz rozległe wykopy wykonywane bez jakichkolwiek uprawnień, tj. bez pozwolenia wodno – prawnego i pozwolenia na budowę. Wydobycie piasku nie mogło być zatem traktowane jako etap budowy stawów rybnych, gdyż stawy te nie były jeszcze wtedy legalnie budowane. Od powyższego wyroku E. L. i D. L. wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie (zdaniem skarżącego miało) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., w szczególności: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez sąd orzekający wadliwych zaskarżonych decyzji; 2. naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego; 3. naruszenie normy materialnoprawnej przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 4. naruszenie normy materialnoprawnej przepisu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 5. oraz nieuwzględnienie w trakcie wydawania decyzji przez organy kolejnych instancji całokształtu okoliczności sprawy mogących mieć zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik postępowania, a także nierozpatrzenie przez organy orzekające w poprzednich instancjach całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż na przedmiotowej działce ewidencyjnej nr [...] prowadzone są porządkowe prace ziemne w celu zagospodarowania posiadanych gruntów jako stawy rybne. Wbrew temu, co twierdzą organy, skarżący nie prowadzą zarobkowego wydobycia kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji, a jedynie od lat prowadzą metodą gospodarczą prace przygotowawcze do budowy stawów rybnych. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że jej celem nie jest osiąganie korzyści z wydobycia kopalin lecz budowa stawów rybnych. Ich zamiarem jest prowadzenie gospodarstwa rolnego nakierowanego na hodowlę ryb, a nie działalność wydobywczo – górnicza. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że istotą sprawy jest konieczność pozbycia się nadmiaru gleby i piasku. W jego ocenie, zagospodarowanie piasku wydobywanego przy budowie stawów rybnych jako materiału budowlanego nie stanowi działalności górniczo – wydobywczej w rozumieniu prawa. Ponadto skarżący podnieśli, że w postanowieniu Wojewody M. z dnia [...] października 2005 r. stwierdzono, iż grunty pod stawami rybnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa są gruntami rolnymi i nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Mimo składanych przez skarżących wyjaśnień, organ podjął decyzję bez uwzględnienia interesu strony, naruszając tym samym art. 8 k.p.a. Wskazano również, iż na korzyść skarżących powinny przemawiać ciągłe zmiany stanu prawnego dotyczącego zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego oraz ustawodawstwa dotyczącego działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Powyższa zasada oznacza związanie tego sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna opiera się na przekonaniu strony skarżącej, że kwestionowane orzeczenie narusza zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania. Zatem rozważania nad zasadnością postawionych zarzutów rozpocząć należy od zarzutów obejmujących naruszenie przepisów postępowania. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje więc jednoznacznie, iż poza wskazaniem podstawy kasacyjnej należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Uchybienie polegać może na błędnej wykładni przepisu postępowania, bądź na jego niewłaściwym zastosowaniu. Dodać należy, że istnieje także możliwość naruszenia prawa formalnego w obu jego formach, a to wówczas, kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej. Rozważając skargę kasacyjną w świetle art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania regulowanego przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które były stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny lub które powinny być stosowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a skład orzekający zaniechał ich stosowania. Koniecznym zaś warunkiem skutecznego oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie jest określenie przez autora skargi, które konkretnie przepisy ustawy procesowej zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasator – wbrew obowiązkowi procesowemu - powołując w skardze kasacyjnej przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 6, 7 i 8 k.p.a.) nie powiązał ich jednak z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć należy, że sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonych aktów lub czynności administracyjnych, prowadzi postępowanie według przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej, nie mogły być bezpośrednio naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, zaś przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 125/04). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza niezasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dla oceny zasadności tego zarzutu istotne znaczenie ma treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z którego wynika obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania innych niż dające podstawę jego wznowienia, o ile mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Kasator podnosząc w tym zakresie zarzut, nie sformułował go w sposób prawidłowy. Nie wskazał w czym upatruje wadliwość wydanych w sprawie decyzji. Nieprawidłowość ta nie została konwalidowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Treści zarzutu, w analizowanej w tym miejscu podstawie, kasator nie odniósł do postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny, a wyłącznie do administracyjnego postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej. Oprócz zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej powołano jako podstawę również art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W kontekście tejże podstawy prawnej oraz treści skargi kasacyjnej zaistniała niezbędność wyjaśnienia, iż naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polega na mylnym zrekonstruowaniu normy prawnej, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisem prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto również, że w oparciu o komentowany tutaj przepis zarzucić można kwestionowanemu orzeczeniu Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego w obu formach wówczas, gdy błędna wykładnia normy prawa materialnego doprowadziła do jej niewłaściwego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym powyżej stanie sprawy związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku, który nie może być skutecznie podważany przez przytoczenie w podstawie skargi kasacyjnej wyłącznie przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał prawidłowej interpretacji i niewadliwie zastosował art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 104a ust.1 pkt 1 i ust. 2 cytowanej powyżej ustawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wszak nakazanie wstrzymania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji. W myśl tego przepisu działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga koncesji. W świetle zebranego materiału dokumentacyjnego sprawy, ustalenia Sądu I instancji o gospodarczym, zorganizowanym i ciągłym wydobywaniu przedmiotowej kopaliny od 2002 r. na własne potrzeby budowlane oraz osób trzecich, kasator skutecznie nie zakwestionował. Należy zatem zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., iż prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu piasku, nie mogło być traktowane, jako etap budowy stawów rybnych, gdyż w objętym kontrolą okresie legalna budowa stawów jeszcze się nie rozpoczęła. Sąd trafnie zatem podzielił stanowisko organów administracji - zgodnie z treścią art. 104a ust. 1 pkt 1 prawa geologicznego i górniczego - o istnieniu normatywnie wyrażonego obowiązku nakazania wstrzymania przedmiotowej działalności w razie stwierdzenia jej wykonywania bez wymaganej koncesji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji, że planowana przez skarżących budowa stawów rybnych ewidencyjnie na gruntach rolnych nie ma prawnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonych decyzji. Okoliczność, że już po dacie pierwszej kontroli skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stawów rybnych, oraz że decyzję o warunkach zabudowy uzyskano w dniu [...] listopada 2005 r. (bez uzyskania pozwolenia wodno - prawnego) jest prawnie obojętna dla oceny zaskarżonych decyzji w aspekcie ich zgodności z prawem i nie legalizuje wcześniejszego wydobycia piasku bez wymaganej ustawą koncesji. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał również zarzut naruszenia art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd I instancji zasadnie wywiódł, iż działalnością gospodarczą jest m.in. zarobkowe poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż. Z treści powołanego przez Sąd art. 2 cytowanej ustawy normatywnie wynika, iż działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, podlegającą ocenie przedmiotową działalność skarżących, Sąd I Instancji nie wywiódł dowolnie i odniósł ją do treści cytowanego powyżej przepisu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.