I OSK 1778/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA : Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 49/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 49/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Starosta M., po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję Starosty Powiatu M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. przyznającą J. K. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] stycznia 2003 r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% kwoty zasiłku oraz decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. przyznającą prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] stycznia 2003 r. w wysokości [...] zł i orzekł o odmowie uznania J. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2003 r. oraz o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] stycznia 2003 r. z powodu prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. K. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001) utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że J. K. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w dniu [...] stycznia 2003 r., składając jednocześnie wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. przyznano jej prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] stycznia 2003 r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% kwoty zasiłku. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu ustalił J. K. wysokość emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego. W związku z powyższym została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. o przyznaniu zainteresowanej prawa do świadczenia przedemerytalnego w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu [...] kwietnia 2005 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w M. wpłynęła decyzja wydana przez Urząd Miejski w M. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] o wykreśleniu z dniem [...] marca 2005 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego przez J. K. w dniu [...] stycznia 1995 r. Jednocześnie Urząd Miejski w M. pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w M., że J. K. faktycznie od dnia [...] stycznia 1995 r. rozpoczęła działalność gospodarczą. Wobec takiego stanu rzeczy Starosta M. decyzją z dnia [...] września 2006 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu M. o przyznaniu J. K. świadczenia przedemerytalnego i uchylił wszystkie swoje decyzje wydane stronie od dnia rejestracji przez nią działalności gospodarczej. Orzekł także o odmowie uznania jej za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2003 r. oraz odmówił przyznania świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] stycznia 2003 r. z powodu prowadzenia działalności gospodarczej. Organ przyjął, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), osoba bezrobotna to taka osoba, która m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W myśl obowiązujących przepisów, osoba, która jedynie zawiesiła działalność gospodarczą nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej bez konieczności całkowitego wyrejestrowania tej działalności. Nie ma znaczenia, że zainteresowana faktycznie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż statusu bezrobotnego nie traci ten, kto wprawdzie zgłosił działalność, lecz jej nie podjął i wyrejestrował, strona natomiast nie wyrejestrowała działalności gospodarczej do dnia uznania za bezrobotną. Poza tym z materiału dowodowego wynika bezspornie, że działalność gospodarcza została jednak podjęta, o czym świadczą faktury z lat 1996 i 1997. Od wskazanej decyzji Wojewody Dolnośląskiego J. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, w takim stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, podkreślając zarazem, że organy prawidłowo zastosowały art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że bezrobotny oznacza osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodzi, że skarżąca miała zarejestrowaną pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od [...] stycznia 1995 r. do [...] marca 2005 r. Sąd wskazał, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 5/96/ONSA 1997, nr 2, poz. 47) stwierdzono, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 27 września 2005 r., I OSK 153/05 (Lex nr 192138), uznając, że art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać, że działalności gospodarczej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Skarżąca uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] stycznia 1995 r. i nie wykazała, że nie podjęła pozarolniczej działalności do dnia wyrejestrowania, przeciwnie, z materiału dowodowego wynika, iż działalność gospodarcza została podjęta, o czym świadczy faktura z 1996 r. wystawiona na kwotę [...] zł oraz faktura z 1997 r. na kwotę [...] zł. Sąd podniósł, że przepisy nie przewidują jakichkolwiek możliwości odstępstw od przewidzianych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania statusu osoby bezrobotnej w przypadku niespełnienia przez osobę rejestrującą się wymogów wymienionych w ustawie. W świetle powołanych przepisów prawnych nie ma znaczenia, że zainteresowana zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż statusu bezrobotnego nie traci ten, kto wprawdzie zgłosił działalność, lecz jej nie podjął i wyrejestrował, strona natomiast nie wyrejestrowała działalności gospodarczej do dnia uznania za bezrobotną. W związku z tym skarżąca miała obowiązek zawiadomić o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej organ prowadzący ewidencję działalności gospodarczej. W dacie rejestracji w charakterze bezrobotnej powinna była wskazać, że ma zarejestrowaną działalność gospodarczą, a powinności tej nie spełniła. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu rejestracji skarżąca złożyła dwa oświadczenia (jedno w części C karty rejestracyjnej bezrobotnego, a drugie - na osobnym druku), że "nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła". Wbrew sugestiom skarżącej, dla oceny jej sytuacji prawnej nie ma znaczenia element "braku winy" i "nieświadomości", że jej postępowanie uchybia prawu. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy łączą - co do zasady - sankcję z bezprawnością równoznaczną z zarzutem co do postępowania osoby naruszającej obowiązek (element obiektywny), nie stwarzając podstaw do oceny zachowania podmiotu w aspekcie winy (elementu subiektywnego). Na takiej też konstrukcji oparto art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi o pozbawieniu statusu bezrobotnego osoby niespełniającej warunków, przewidzianych w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a w konsekwencji, o pozbawieniu wynikających z tego faktu świadczeń. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. K., zaskarżając go w całości. Jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez niewłaściwe zastosowanie zamiast przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu M. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] oraz z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia, 2) art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że status osoby bezrobotnej zostaje utracony w sytuacji, w której osoba ta ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale faktycznie jej nie wykonuje oraz legitymuje się dokumentami potwierdzającymi zawieszenie tej działalności. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2006 r. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zasądzenie według norm przepisanych na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w szczególności na zarzucie naruszenia prawa materialnego w obu jego postaciach (błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu). Wyjaśnić więc trzeba, że błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przechodząc do oceny zasadności zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zaznaczyć, że ocena prawidłowości zastosowania tego prawa wiąże się ściśle ze stanem faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji w wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. W niniejszej sprawie istotne znaczenie miała też okoliczność, że zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego wydana została w postępowaniu wznowieniowym. W postępowaniu tym uchylono decyzję ostateczną wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i wydano decyzję na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a zatem przepisów obowiązujących w dniu orzekania. Podkreślić także należy, że zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej sprowadzają się do wątpliwości, według których przepisów prawa materialnego organ powinien był rozstrzygnąć przedmiotową sprawę administracyjną: przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji ostatecznej czy też przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. W związku z tym należy stwierdzić, że naturą wznowieniowego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak jakby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej wydając decyzję, stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dacie orzekania. Wychodząc z tych założeń należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędu subsumcji przy stosowaniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem przepisy tej ustawy obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął za prawidłowe ustalenie organu odwoławczego, że skarżąca, miała zarejestrowaną pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od [...] stycznia 1995 r. do [...] marca 2005 r. Z powołanego przepisu wynika, że przez "bezrobotnego" rozumie się osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał – uwzględniając zarazem ustalony w sprawie stan faktyczny - że skarżąca nie była osobą bezrobotną w okresie, w którym miała zarejestrowaną pozarolniczą działalność gospodarczą. Działalność tę podjęła, o czym świadczą wystawione przez nią faktury. Co się tyczy natomiast zarzutu błędnego zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji i z tego względu nie został w sprawie zastosowany. Wobec tego zarzut ten jest chybiony. Podkreślić trzeba, że organ administracji publicznej związany jest przepisami obowiązującymi w dacie wydawania decyzji w związku ze wznowionym postępowaniem. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu i jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do kosztów postępowania między stronami. Natomiast o wynagrodzeniu należnym od Skarbu Państwa pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu za udzieloną pomoc prawną (art. 250 P.p.s.a.) orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny – w niniejszej sprawie jest to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.