IV SA/Wr 437/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 października 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ś. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 oraz § 25 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Ś. z powołaniem się na przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ś. . W § 3 ust. 1 owej uchwały postanowiła, że Miasto gospodarując swoim zasobem mieszkaniowym wynajmuje lokale: 1) mieszkalne: a) jako formę kontynuacji umów najmu dotychczasowym najemcom, którzy zawarli umowę najmu takich lokali na podstawie uchwał wcześniej obowiązujących, b) osobom wstępującym w stosunek najmu po śmierci głównego najemcy zgodnie z art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego, c) w sytuacji trwałego opuszczenia lokalu przez głównego najemcę zgodnie z § 13 uchwały, d) osobom, które uzyskały w trybie odrębnych przepisów pozwolenie na nadbudowę, rozbudowę lub przebudowę pomieszczeń niemieszkalnych na cele mieszkalne w budynkach stanowiących mieszkaniowy zasób Miasta, e) wykwaterowanym z budynków komunalnych ze względu na zły stan techniczny budynku lub zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość w planie przestrzennego zagospodarowania; 2) socjalne: a) członkom wspólnoty samorządowej Miasta, którzy mają pobyt stały na terenie Miasta i spełniają kryteria zawarte w uchwale, b) osobom posiadającym prawomocne wyroki eksmisyjne (ust. 1). W myśl § 3 ust. 2: "W wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach Prezydent Miasta Ś. może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z innymi osobami niż określone w ust. 1 pkt 2, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej, jednak po uzyskaniu opinii odpowiedniej Komisji Rady Miejskiej i Społecznej Komisji Mieszkaniowej." Według dalszych postanowień § 3 owej uchwały: "Lokale mieszkalne zwolnione przez dotychczasowego najemcę i przekazane do dyspozycji Miasta przeznaczane są do sprzedaży w drodze przetargu lub do użytku na potrzeby wykwaterowań (ust.3). Odzyskane lokale komunalne o najniższym standardzie będą przekwalifikowywane na lokale socjalne (ust. 4). Decyzje w sprawie przekwalifikowania lokalu z socjalnego na mieszkalny i odwrotnie podejmuje Prezydent Miasta (ust. 5)." W § 25 ust. 1 postanowiła zaś, że: "Kierując się zasadami racjonalnej gospodarki mieszkaniowej lokale w nowo wybudowanych budynkach Prezydent Miasta Przeznacza do wynajmu w zamian za czynsz, ustalony w drodze przetargu publicznego." W myśl § 25 ust. 4 owej uchwały: "W przypadku nie wyłonienia najemcy w przetargu ograniczonym, lokal może być najęty w drodze przetargu nieograniczonego." Skargę na powyższą uchwałę z powołaniem się na przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) złożył Wojewoda D. domagając się stwierdzenia nieważności jej § 3 ust. 2 i § 25 ust. 4. W uzasadnieniu wskazał, że zapis § 3 ust. 2 uchwały w sposób istotny narusza treść art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do innego lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Ustawodawca dokładnie określił kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne dlatego zdaniem Wojewody należy uznać, że brak jest podstaw prawnych dla rady gminy do rozszerzania w drodze przepisu gminnego katalogu przesłanek uzasadniających przyznanie tych lokali. W tej sytuacji kryterium interesu społeczności lokalnej jako nie wymienione w wyżej wymienionym przepisie ustawy, nie może być podstawą do przyznania lokalu socjalnego dla osób nie spełniających jednocześnie przesłanek ustawowych, tj. braku tytułu prawnego do lokalu oraz odpowiedniego kryterium dochodowego. Natomiast w kwestii zapisu § 25 ust. 4 uchwały organ nadzoru wskazał, że w sposób istotny narusza on treść art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z przepisu tego wynika, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Gmina wykonuje powyższe zadania wykorzystując zasób gminy. W przepisie tym ustawodawca zawęził krąg osób, którym gmina przyznaje lokale z mieszkaniowego zasobu gminy wyłącznie do osób o niskich dochodach. Zapis uchwały dotyczący wynajmowania lokali w drodze przetargu nieograniczonego umożliwia również innym osobom niż te o niskich dochodach wynajmowanie lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. W konsekwencji doprowadzi do sytuacji, gdy bez względu na wysokość dochodu będą wynajmowane lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Odwołując się do wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz obowiązującym w prawie administracyjnym zakazie domniemania kompetencji podniósł, że w niniejszym przypadku Rada Miejska Ś. przekroczyła ustawową kompetencję, umożliwiając przyznanie lokali z mieszkaniowego zasobu gminy innym osobom, niż przewiduje to ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ, który podjął zaskarżoną uchwałę wniósł o jej oddalenie. Wskazał na treść w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 z późn.zm.) stwierdzając, że upoważnienie ustawowe w tym przepisie zawarte daje uprawnienie gminie do określenia w drodze uchwały kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Rada Miejska w Ś. ustaliła zaś te kryteria w rozdziale 3 zaskarżonej uchwały. Jak podano, uzasadnionym jest stwierdzenie, że Rada Miejska w Ś. nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe ustalając, że w wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach Prezydent Miasta Ś. może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z innymi osobami niż określone w ust. 1 pkt 2 uchwały. Jednocześnie Rada Miejska poddała wyżej wskazany proces decyzyjny szczegółowej kontroli zarówno odpowiedniej Komisji Rady Miejskiej, jak i Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Ponadto w odpowiedzi na skargę podkreślono, że dokonując wykładni logicznej art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego należy uznać za uzasadnione twierdzenie, że użycie przez ustawodawcę partykuły "może" nie nadaje temu przepisowi cech obligatoryjności, gdyż zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2002, str. 209) "może" - to partykuła nadająca całej wypowiedzi lub jej części odcień przypuszczenia, ewentualności w wyborze, wahania, wątpliwości, osłabienia Nadto powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale Izby Cywilnej z dnia 15 listopada 2001 r. III CZP 66/2001 (Wokanda 2002/5 str. 1 Rzeczpospolita 2001/277 str. C2 Biuletyn Sądu Najwyższego 2001/11 str. 14 Monitor Prawniczy 2002/3 str. 101 Jurysta 2002/1 str. 27 OSNC 2002/9 póz. 109 Monitor Prawniczy 2002/14 str. 660 Prawo Gospodarcze 2002/10 str. 21) organ, który podjął zaskarżoną uchwałę wskazał, że jeżeli Sąd Najwyższy pozostawił w gestii gminy "zakwalifikowanie" danej osoby, jako tej, której na podstawie zasad współżycia społecznego uzasadnionym byłoby przydzielenie prawa do lokalu socjalnego oraz skoro Sąd Najwyższy wskazuje na konieczność dokonywania wykładni w procesie stosowania ustawy o ochronie praw lokatorów, to tym bardziej nie jest niedopuszczalne rozwiązanie zastosowane przez Radę Miejską w Ś. w § 3 ust. 2 uchwały. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, kiedy w wyniku zdarzenia losowego (np. pożar lokalu mieszkalnego) zachodzi konieczność przydzielenia prawa do lokalu socjalnego osobie, której dochód przekracza w nieznacznym stopniu kryterium dochodowe określone w uchwale. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zapisu § 25 ust. 4 zaskarżonej uchwały podano, że wskazuje on, iż gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Nie wyklucza to jednak w żadnym wypadku uprawnienia gminy do uregulowania zasad wynajmowania lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych przez gminę budynkach mieszkalnych. Z kolei tok rozumowania przyjęty przez organ nadzoru kłóci się w całej rozciągłości z literalnym brzmieniem art. 21 ust. 1 pkt 2, jak też art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Mieszanie przez organ nadzoru pojęć, co jest obowiązkiem gminy, a co jej uprawnieniem i wyciąganie wniosku, że jedynie to, co jest obowiązkiem może stanowić przedmiot działalności gminy jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i porządkiem ustrojowym Rzeczypospolitej Polskiej. Interpretacja zaprezentowana przez Wojewodę D. prowadzić musi zdaniem Gminy Miejskiej Ś. do wniosku, że członkami wspólnoty samorządowej Gminy Miasto Ś. są tylko osoby o niskich dochodach, co jest oczywistą nieprawdą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Cytowana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 . W świetle art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenia ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały są zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś. . W podstawie prawnej owej uchwały podano, że została ona podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazać należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto dodać należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powyższe zasady obowiązujące w polskim systemie prawnym potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. K 25/99 (OTK 2000/5/141). Wykroczenie przez organ stanowiący gminy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego, jak również podjęcie przepisu prawa miejscowego z istotnym naruszeniem prawa stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważność przepisu prawa miejscowego. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że zapis § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza treść art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W § 3 ust. 2 owej uchwały postanowiono, że w wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach Prezydent Miasta Ś. może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z innymi osobami niż określone w ust. 1 pkt 2, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej, jednak po uzyskaniu opinii odpowiedniej Komisji Rady Miejskiej i Społecznej Komisji Mieszkaniowej. W zapisie tym Rada wprowadziła dodatkowe, nie znajdujące oparcia w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, kryterium interesu społeczności lokalnej jako kryterium uzasadniającym przyznanie prawa do lokalu socjalnego. W myśl art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do innego lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. W przepisie tym ustawodawca dokładnie określił kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne. W tej sytuacji kryterium interesu społeczności lokalnej, jako nie wymienione w wyżej wymienionym przepisie ustawy, nie może być podstawą przyznania lokalu socjalnego dla osób nie spełniających jednocześnie przesłanek ustawowych, tj. braku tytułu prawnego do lokalu oraz odpowiedniego kryterium dochodowego. Bez znaczenia w sprawie jest dla oceny zgodności § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały z przepisem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poddanie przez Radę Miejską w Ś. "procesu decyzyjnego" w tym zakresie odpowiedniej Komisji Rady Miejskiej oraz Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Użycie przez ustawodawcę w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego słowa "może" nie oznacza dowolności lecz przyzwolenie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą spełniającą jednocześnie kryteria określone w art. 23 ust. 2 ustawy. Powołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia Sądu Najwyższego o tyle są nietrafne, że podjęte zostały w sprawach cywilnych i odwołują się do zasad współżycia społecznego, nie znanych prawu administracyjnemu. Zapis § 25 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w przypadku nie wyłonienia najemcy w przetargu ograniczonym, lokal może być najęty w drodze przetargu nieograniczonego, w sposób istotny narusza treść art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z przepisu art. 4 owej ustawy wynika, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Gmina wykonuje powyższe zadania wykorzystując zasób gminy. W przepisie tym ustawodawca zawęził krąg osób, którym gmina przyznaje lokale z mieszkaniowego zasobu gminy wyłącznie do osób o niskich dochodach. Zważyć należy, że zapis uchwały dotyczący wynajmowania lokali w drodze przetargu nieograniczonego umożliwia również innym osobom niż te o niskich dochodach wynajmowanie lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że w konsekwencji doprowadzi do sytuacji, gdy bez względu na wysokość dochodu będą wynajmowane lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że co prawda zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową lecz z przepisu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie gospodarstw domowych o niskich dochodach, a nie wszystkich gospodarstw domowych niezależnie od dochodów. Przepis ten zakreśla granice gospodarowania przez gminę lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasoby gminy. W tej sytuacji nie można uznać, że organ nadzoru, domagając się stwierdzenia nieważności § 25 ust. 4 zaskarżonej uchwały narusza swoje uprawnienia nadzorcze. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność § 3 ust. 2 oraz § 25 ust. 4 zaskarżonej uchwały.