II OSK 1154/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 70/07 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał A. Ś. wykonanie rozbiórki zbiornika na gnojowicę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że A. Ś. jest dzierżawcą terenu Spółdzielczego Gospodarstwa Rolnego w W. (umowa z dnia [...]) oraz że inwestor we wrześniu 2006 r. w miejscu istniejącej płyty gnojowej wybudował zbiornik na gnojowicę o wymiarach ok. 10x5x1 m Organ powołując się na art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa budowlanego wyjaśnił, iż wykonany samowolnie zbiornik ma pojemność przekraczającą 25 m3, a zatem na jego wykonanie inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, iż inwestor nie posiada projektu budowlanego ww. zbiornika ani pozwolenia na budowę, a z pisma Urzędu Gminy C. wynika, że Urząd nie posiada i nie posiadał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. na dzień wszczęcia postępowania robót budowlanych. W świetle powyższego i brzmienia art. 48 Prawa budowlanego organ uznał, że zbiornik na gnojowicę został wykonany niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zachodzi konieczność nakazania rozbiórki obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ś. wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z nagłą koniecznością umieszczenia zwierząt w gospodarstwie, wykonał bez pozwolenia na budowę zbiornik na gnojowicę. Obecnie podjął działania w celu uzyskania wymaganego zezwolenia, jednakże z uwagi na przedłużające się procedury, jeszcze nie zgromadził kompletu dokumentów. Decyzją z dnia [...], Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, iż gmina C. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem organ I instancji nie mógł uzasadnić rozstrzygnięcia niezgodnością zrealizowanej inwestycji z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji Prawa budowlanego wynika, że nakaz rozbiórki jest środkiem stosowanym dopiero po wykluczeniu możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie ma możliwości legalizacji wykonanego zbiornika na gnojowicę, gdyż teren, na którym jest zlokalizowany obiekt nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (potwierdza to pismo Wójta Gminy C. z dnia [...]). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A. Ś. wniósł zarzucając jej naruszenie art. 9 i 10 kpa, poprzez uniemożliwienie mu uczestniczenia w postępowaniu, oraz art. 7 i 32 Konstytucji, gdyż organ potraktował inwestora gorzej niż innych uczestników postępowania. W motywach skarżący podał, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły przepis art. 10 § 1 kpa, bowiem nie umożliwiły mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte z zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku Nr [...] (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Sąd I instancji wyjaśnił, iż celem wprowadzenia regulacji z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego było osłabienie rygoryzmu obligatoryjnego nakazu rozbiórki będącego do tego czasu jedyną możliwą konsekwencją samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w obecnym stanie prawnym organ powinien przede wszystkim dążyć do legalizacji samowoli budowlanej, a gdy to nie jest możliwe dopiero podjąć działania nakazujące rozbiórkę obiektu wykonanego bez pozwolenia na budowę. Sąd I instancji uznał, że analiza treści przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dokonana przez organy orzekające była wadliwa. Chodzi przede wszystkim o rozważenie kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji gdy inwestor nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, a na danym terenie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy nakazały rozbiórkę wykonanego bez pozwolenia na budowę zbiornika na gnojowicę, gdyż inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ powinien ustalić czy inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy lub czy inwestycja pozostaje w zgodzie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie ich braku organ powinien sam ocenić czy inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem czy została zrealizowana w warunkach dobrego sąsiedztwa, o którym stanowi art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., zaskarżając wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwej interpretacji i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu, winny ustalić czy inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy lub czy inwestycja jest zgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie gdyby oba powyższe warunki nie były spełnione według sądu I instancji organ powinien sam ocenić czy inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażonymi w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy wykładnia taka zdaniem strony skarżącej prowadzi do naruszenia przepisów o właściwości (art. 3 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, iż z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego pomimo użycia w jego treści zwrotu "w szczególności" nie można wywieźć, za Sądem I instancji tezy, iż w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego i ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, organ winien badać zgodność obiektu z przepisami dotyczącymi dobrego sąsiedztwa zawartymi w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną brak jest podstaw prawnych, na gruncie których orzekający w sprawie organ nadzoru budowlanego miałby procedować w oparciu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosowanie przepisów tej ustawy, a w szczególności art. 61 leży w kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta, gdyż to właśnie te organy zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są uprawnione do badania zgodności inwestycji z przepisami ustawy i wydawania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zastosowanie się do kwestionowanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi prowadziłoby do wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości w części, w której organ nadzoru budowlanego ustalałby zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby możliwa była legalizacja obiektu budowlanego lub jego części inwestor musi legitymować się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nawet gdyby przyjąć, iż po wszczęciu postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, wydana zostałaby, w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie miałaby ona przymiotu ostateczności w dniu wszczęcia postępowania, a tylko taka decyzja uprawnia organ nadzoru budowlanego do zalegalizowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanegp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast stosownie do brzmienia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ocena co do tego, czy budowa nie narusza przepisów z dziedziny zagospodarowania przestrzennego nie koniecznie musi się opierać na treści unormowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy też w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w razie braku takiego planu możliwe jest dokonanie stosownych ustaleń i stwierdzeń z zastosowaniem innych norm prawnych regulujących kwestie zapewnienia ładu przestrzennego. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają odpowiednie w tym celu rozwiązania prawne (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r. II OSK 1027/06, niepubl.). Za powyższym stanowiskiem przemawia wyraźne brzmienie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a przede wszystkim użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że następujące po nim wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy, a niewyczerpujący. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie uzależnia odstąpienia od wydania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części tylko od stwierdzenia zgodności budowy takiego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca uzależnił bowiem możliwość takiej legalizacji od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywistym jest, iż samowola budowlana w sytuacji, gdy gmina posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodna z ustaleniami tego planu albo w sytuacji, gdy jest wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania musi być zgodna z postanowieniami tej decyzji. Jednakże brak powyższych nie powoduje automatycznie orzeczenia rozbiórki. Dokumenty te stanowią jedynie dowód mający na celu wykazanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym okolicznościach za trafny należy uznać pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien sam ocenić czy inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na uzasadnienie do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.03.80.718) w którym ustawodawca wyjaśnił, iż "celem wprowadzenia tych zmian jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów." Ponadto należy zauważyć, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisu zabraniającego stosowania norm zawartych w tym akcie prawnym przez inne organy. Oczywistym jest, iż inspektor nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ powyższa kompetencja została zastrzeżona dla innych organów. Sąd nie podziela poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, iż ww. wykładnia doprowadzi do naruszenia właściwości tj. art. 3 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje organy uprawnione do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Interpretacja art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie prowadzi do wniosku, iż inspektor nadzoru budowlanego ma wydawać decyzję o warunkach zabudowy, czy też jak wskazuje art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na terenie gminy. Organ nadzoru budowlanego w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy ma zbadać czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc czy została zrealizowana w warunkach dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, iż niemożliwa jest legalizacja samowoli budowlanej nawet gdyby po wszczęciu postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, wydana zostałaby decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ nie miałaby ona przymiotu ostateczności w dniu wszczęcia postępowania wspomnieć należy o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 . Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 zgodność samowolnie wybudowanego, na terenie dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną w trakcie postępowania rozbiórkowego. Powyższe nie pozwala na orzeczenie rozbiórki ze względu na niespełnienie przez inwestora wymogu legitymowania się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Wobec powyższego stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną o niedopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej ze względu na brak w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest pozbawione podstaw prawnych. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe i odpowiadające obowiązującemu prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.