II OSK 1027/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska – Filipowicz ( spr.) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Tomasz Zbrojewski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 647/04 w sprawie ze skargi Z. K. i W. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz W. K. kwotę 1050 (słownie: tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 647/04 po rozpoznaniu skargi Z. K. i W. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] czerwca 2004 r. nakazującej rozbiórkę budynku letniskowego zrealizowanego w części na działce o nr ewid. Gr. 12960/23 w K .bez wymaganego pozwolenia na budowę - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że obiekt wybudowano w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która ma zastosowanie w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 37 ustawy z 1974 r. nakaz rozbiórki orzeka się gdy obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z dnia 3 maja 1985 r. oraz planem z 28 kwietnia 1994 r. działka inwestorów była przeznaczona pod użytki rolne z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze. Z treści planów wynikał zakaz lokalizacji na tym terenie nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej poza granicami istniejących działek siedliskowych, zaś działki inwestorów nie mają charakteru siedliskowego. Aktualnie Gmina M. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że nie można potwierdzić zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, co jest niezbędne do legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, że teren na którym znajduje się przedmiotowy obiekt był w obowiązującym w czasie budowy, to jest w 1993 roku, planie miejscowym przeznaczony pod łąki i pastwiska, zaś kolejny plan z 1994 roku teren ten był przewidziany jako obszar użytków rolnych. Oba te plany nie przewidywały możliwości przeznaczenia terenu pod budowę domku letniskowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnieśli, że w sprawie oceny zgodności z prawem możliwości pozostawienia obiektu powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zaś brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stać na przeszkodzie w legalizacji obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie ma zastosowanie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Warunkiem zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej w ocenie Sądu I instancji niesporne jest, że obiekt został wybudowany jako samowola budowlana /bez wymaganego pozwolenia na budowę/, budowa była ponadto niezgodna z obowiązującym w tym czasie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w orzecznictwie brak jest zgodności co do tego, czy dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest orzeczenie o rozbiórce ma znaczenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z daty budowy, czy też z daty orzekania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej, jednakże uznał, że w niniejszej sprawie nie jest to istotne, gdyż aktualnie Gmina M. nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, nie można więc dokonać oceny zgodności zamierzenia budowlanego z planem, skoro takiego planu nie ma, co w konsekwencji uniemożliwia legalizację przedmiotowej budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K. reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że brak planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. jest okolicznością uniemożliwiającą legalizację samowoli budowlanej, a w konsekwencji uzasadniającą orzeczenie o rozbiórce obiektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż zgodność z przepisami planowania przestrzennego nie zawsze musi oznaczać zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W aktualnym stanie prawnym w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny zgodności z przepisami z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Legalizacja przedmiotowego domku letniskowego byłaby możliwa przy zastosowaniu zasady wynikającej z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem w sąsiedztwie tego domku znajdują się inne domki letniskowe. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jako podstawę skargi kasacyjnej powołano naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego wobec zastosowania błędnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229/, polegającej na przyjęciu, że brak planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. jest okolicznością uniemożliwiającą legalizację przedmiotowego obiektu stanowiącego samowolę budowlaną. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Podstawa skargi kasacyjnej odpowiada zatem przepisowi art. 174 pkt 1 ppsa. Należało zatem rozważyć, czy rację w sprawie niniejszej ma wnoszący skargę kasacyjną, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Nie można bowiem mówić w tym przypadku o niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, bowiem właśnie ten przepis stosuje się do samowoli budowlanych popełnionych przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Stosownie do tego przepisu nakaz rozbiórki wydaje się w odniesieniu do obiektu budowlanego zrealizowanego niezgodnie z obowiązującymi w czasie budowy przepisami budowlanymi /samowoli budowlanej/ oraz znajdującego się na terenie nie przewidzianym w przepisach o planowaniu przestrzennym pod danego rodzaju zabudowę. Podstawową w sprawie okolicznością wymagającą szczegółowego wyjaśnienia była data budowy przedmiotowego obiektu ze względu na konieczność ustalenia, czy budowa faktycznie została zrealizowana w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 roku, a także stwierdzenia, czy w dacie budowy obowiązywał dla terenu, na którym budowę zrealizowano, miejscowy plan zagospodarowania terenu oraz jakie było przewidziane w planie przeznaczenie tego terenu. Jak to wynika z akt sprawy, kwestia daty budowy oraz postanowień planu miejscowego budziła w toku postępowania wątpliwości, zwłaszcza wobec tego, że przedmiotem sprawy jest drewniany obiekt, dobudowany do wybudowanego już wcześniej innego drewnianego budynku. Sprawa administracyjna została wszczęta właśnie na wniosek właściciela sąsiedniego budynku. Kwestie te mogą mieć dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie zwłaszcza z tego względu, iż znajdujące się w aktach sprawy materiały planistyczne zdają się wskazywać na to, że obiekt znajduje się na terenie, na którym przewidywano możliwość adaptacji drewnianej zabudowy przeznaczonej dla celów rekreacyjnych. Zarówno zaskarżona decyzja jak i uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji natomiast w niewystarczającym stopniu odnoszą się do powyższych kwestii, uznając że brak jest możliwości legalizacji obiektu ponieważ obecnie dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdza, iż całkowicie należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w tej skardze co do tego, że okoliczność, iż brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, nie może sama w sobie uzasadniać orzeczenia o rozbiórce samowoli budowlanej zrealizowanej podczas obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie opowiadał się w swym orzecznictwie za tym, że ocena co do tego, czy budowa nie narusza przepisów z dziedziny zagospodarowania przestrzennego nie koniecznie musi się opierać na treści unormowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w razie braku takiego planu możliwe jest dokonanie stosownych ustaleń i stwierdzeń z zastosowaniem innych norm prawnych regulujących kwestie zapewnienia ładu przestrzennego. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają odpowiednie w tym celu rozwiązania prawne. Pogląd taki należy uznać za w pełni aktualny na gruncie sprawy niniejszej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 ppsa oraz 203 pkt 1 ppsa.