II GSK 267/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie Tadeusz Cysek (spr.) NSA Jan Kacprzak Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 7/07 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1) oddalić skargę kasacyjną; 2) odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. K. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: ARiMR lub Agencja), występującej − zdaniem skarżącego − przy rozpoznawaniu jego wniosku z dnia [...] marca 2006 r. o dokonanie płatności w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004−2006", a polegającej na braku wydania decyzji przez wyżej wymieniony organ. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, iż w dniu [...] lutego 2005 r. M. K. skierował do D. Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania p.n. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" mieszczącego się w Sektorowym Programie Operacyjnym "Restrukturyzacja i Modernizacja Rolnictwa", do którego odnosi się ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 16, poz. 1206 ze zm.) − dalej powoływana jako ustawa NPR. W wyniku pozytywnej weryfikacji wniosku o dofinansowanie z dnia [...] lutego 2005 r. zawarta została przez ARiMR ze skarżącym w dniu [...] stycznia 2006 r. umowa o dofinansowanie, określająca prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu. Agencja na mocy tej umowy zobowiązała się do udzielenia skarżącemu jako beneficjentowi pomocy w realizacji inwestycji polegającej na zakupie dwóch używanych ciągników rolniczych, beneficjent natomiast zobowiązał się do wypełnienia zobowiązań określonych w programie. Strony szczegółowo określiły też w umowie warunki przyznania płatności. W dniu [...] marca 2006 r. skarżący wystąpił do ARiMR o dokonanie płatności w związku z realizacją inwestycji. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował skarżącego, iż z uwagi na brak zgodności danych beneficjenta w umowie o dofinansowanie oraz naruszenie § 5 pkt 1 ust. 1 tej umowy projekt nie będzie finansowany. Skarżący złożył "odwołanie" od wyżej wymienionego pisma do Prezesa ARiMR, wnosząc o ponowne rozpoznanie wniosku o płatność. Pismem z dnia [...] września 2006 r. Prezes ARiMR poinformował M. K., że jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu podał, że wykluczona jest możliwość zaakceptowania przedstawionych faktur − wystawionych na spółkę cywilną, w sytuacji gdy beneficjentem był skarżący (osoba fizyczna). W takiej sytuacji skarżący złożył skargę na bezczynność Prezesa ARiMR − jako organu odwoławczego, wnosząc o zobowiązanie Prezesa ARiMR do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu podniósł, że Prezes ARiMR poprzez zaniechanie wydania decyzji naruszył art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o ARiMR. Podkreślił przy tym, że pismo Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2006 r. nie jest decyzją administracyjną. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2007 r. skarżący powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta zaś obejmuje między innymi rozpoznawanie skarg na bezczynność organów, ale tylko w przypadkach określonych w pkt 1−4 art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06, jak i uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, odnoszące się do innej sytuacji faktycznej i prawnej, a mianowicie formy odmowy wypłaty dofinansowania na etapie przed zawarciem umowy z beneficjentem. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o dofinansowanie został na wstępnym etapie zweryfikowany pozytywnie i doszło już (w dniu [...] stycznia 2006 r.) do zawarcia umowy o dofinansowanie zgłoszonego przez skarżącego projektu, określającej prawa i obowiązki stron. Strony są tą umową związane. Spór między stronami sprowadza się zatem obecnie do tego, czy ARiMR słusznie odmówiła wypłaty kwoty określonej w umowie (czy beneficjent spełnił warunki umowy zezwalające na wypłatę tej kwoty uregulowane w umowie). Spory w tym zakresie nie są rozpoznawane na drodze postępowania administracyjnego, lecz przed sądami powszechnymi. Nie jest zatem dopuszczalne wydawanie w tym zakresie decyzji administracyjnych. W rezultacie skarga złożona do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej od opisanego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zostało ono przez M. K. zaskarżone w całości, przy wskazaniu na wstępie art. 173 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta "na naruszeniu przepisów postępowania art. 174 pkt 2 wymienionej ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1". Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do "zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i uwzględnienie skargi w całości", względnie do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący zażądał też zasądzenia od Prezesa ARiMR "kosztów procesu za obie instancje, łącznie z kosztami zastępstwa procesowego w kwocie 7.200 zł". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "drogę o unijne dopłaty w sądzie administracyjnym otworzył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06. Zakwestionowano też "rzekomą niedopuszczalność wydania" w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej i brak możliwości zastosowania uchwały 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06. Prezes ARiMR ma jako organ kompetencje do podejmowania aktów i dokonywania czynności przyznania dofinansowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR i w takiej formie winna następować odmowa dofinansowania. Tymczasem organ w dniu [...] czerwca 2006 r. odmówił dofinansowania ze środków wspólnotowych w ramach projektu "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Pismo to nie spełnia wymogów decyzji zawartych w art. 107 § 1 k.p.a. Nie jest ono decyzją administracyjną ani innym aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę na bezczynność Prezesa ARiMR, nie rozpoznał istoty sprawy, tj. pominął badanie materialnej podstawy żądania skargi wskutek błędnego przyjęcia przesłanki niweczącej roszczenie, takiej jak rzekoma niedopuszczalność wydania decyzji, czym naruszył prawa nabyte skarżącego wynikające z umowy dnia [...] stycznia 2006 r. i przepisów wspólnotowych, które zgodnie z art. 7 k.p.a. obligują do uwzględnienia interesu skarżącego obywatela, szczególnie że nadzór sądu nad postępowaniem organów administracyjnych dotyczyć może nie tylko strony formalnej, ale i merytorycznej, przy czym powinien zmierzać do należytego zagwarantowania i ochrony także praw podmiotowych skarżącego. Kwestia ta uszła uwadze Sądu I instancji, bowiem powinien on pozbawić pismo organu z dnia [...] czerwca 2006 r. mocy obowiązującej i zobowiązać ten organ do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie powinien odrzucać skargi tylko rozpoznać ją zgodnie z wymogami art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a., "zwłaszcza że uruchomił stosowne postępowanie i tylko z przyczyn pozaprawnych odrzucił skargę...", mimo że Sąd ten może również rozstrzygnąć sprawę, która nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a pismo organu z dnia [...] czerwca 2006 r., które nie jest decyzją kwalifikowało się również do takiego rozpoznania, bowiem bezczynność organu po upływie terminu do wydania aktu indywidualnego była ewidentna. W tym stanie rzeczy przesłanką skargi kasacyjnej jest art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że skarga kasacyjna należy do sformalizowanych środków zaskarżenia. Jej wniesienie i skonstruowanie wymaga dostosowania się do wielu wymogów wynikających z uregulowań zawartych w Rozdziale 1 Działu IV p.p.s.a., których zachowanie warunkuje skuteczność dążeń zmierzających do podważenia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tych właśnie względów sporządzenie skargi kasacyjnej powierzone zostało wyłącznie tym podmiotom, od których można oczekiwać odpowiedniego przygotowania prawniczego (art. 175 p.p.s.a.). Niezwykle istotne jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zasadzie tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała, co sprawia, że wynik rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjny uzależniony był od ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, podkreślić trzeba wagę prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej wskazywać winien, jaki to konkretnie przepis prawa naruszony został przez zaskarżony wyrok, na czym to naruszenie polegało oraz (w przypadku przepisów postępowania) dlaczego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do sanowania skargi kasacyjnej poprzez samodzielne konkretyzowanie zarzutów i stawianie hipotez co do zamiarów autora skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 242/04, Lex nr 237135 i wiele innych). Analizując treść konkretnej skargi kasacyjnej zgłosić należy następujące zastrzeżenia. W petitum skargi kasacyjnej (pkt 2) wprawdzie wskazano na oparcie tego środka zaskarżenia na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale nie połączono tego ze sformułowaniem zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie przed Sądem I instancji. Nie było bowiem wystarczające samo odwołanie się do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a następnie do art. 176 p.p.s.a. i 185 § 1 p.p.s.a., których w żaden sposób nie można powiązać z działaniem Sądu I instancji (dotyczą one bowiem już postępowania kasacyjnego). Wątek krytyki postanowienia Sądu I instancji w ramach podstawy kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. został poruszony w rzeczywistości dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wywodów jednak tam zawartych nie można − w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego − uznać za skutecznie podważające orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Nie została w szczególności wykazana zasadność twierdzenia, że Sąd I instancji winien skargę rozpoznać zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, nie zaś ją odrzucić. Za przekonywującą argumentację w tym względnie nie można uznać odwoływania się skargi kasacyjnej do wywodów i tez zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/07 i uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06. Te orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego − na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji − dotyczą bowiem wyłącznie oceny formy w jakiej winien wypowiedzieć się organ ARiMR negatywnie załatwiając wniosek o dofinansowanie na etapie wstępnego badania wniosku. Tylko w tym przypadku we wskazanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR konieczność zastosowania przez organ ARiMR formy decyzji administracyjnej. Sytuacji poddanej analizie we wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można identyfikować w żadnym razie ze stanem jaki wystąpił w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie został bowiem już załatwiony przez organ ARiMR (pozytywnie), czego efektem było zawarcie między ARiMR i beneficjentem umowy o dofinansowanie określającej w szczególności warunki dokonywania płatności na rzecz skarżącego jako beneficjenta. Spór, który zaistniał między skarżącym a ARiMR powstał już zatem na tle już wyłącznie stricte cywilnoprawnych kwestii, tj. oceny realizacji warunków zawartej między stronami umowy. Podlegał on zatem kognicji sądów powszechnych i nie mógł być rozstrzygany decyzją administracyjną przez jedną ze stron umowy. Zważyć należy, że w konkretnej sprawie zachodziła rodzajowo sytuacja zupełnie odmienna od analizowanej w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach NSA. Podstawy prawnej do orzekania, w tym przypadku do orzekania przez organ ARiMR (w szczególności przez Prezesa ARiMR, którego dotyczyła skarga), nie można upatrywać w art. 26 ust. 2 NPR. Art. 26 ust. 2 NPR stanowi podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych tylko w przypadku rozstrzygania zasadności wniosku o dofinansowanie, a nie w razie sporu o realizację umowy zawartej po pozytywnym załatwieniu wniosku o dofinansowanie (tzn. sporu co do spełnienia przez beneficjenta warunków płatności przyznanego dofinansowania). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skargi kasacyjnej, aby za koniecznością wydania w konkretnej sprawie decyzji administracyjnej przemawiała konstrukcja praw nabytych. Uznanie przez Sąd I instancji, że spór w sprawie miał charakter cywilnoprawny, podlegający kognicji sądów powszechnych, oznacza tylko tyle, że to nie organ ARiMR a sąd powszechny go rozstrzygnie. Trudno zatem mówić − jak to utrzymuje skarga kasacyjna − o "zniweczeniu" przez zaskarżone postanowienie roszczeń beneficjenta. W zakresie merytorycznej zasadności roszczeń beneficjenta zaskarżone postanowienie bowiem w ogóle się nie wypowiedziało. Wobec uznania, że w niniejszej sprawie nie było zasadne oczekiwanie wydania przez Prezesa ARiMR decyzji administracyjnej, za nieporozumienie należy potraktować odwoływanie się skargi kasacyjnej do art. 7 k.p.a. Dla porządku dodać wypada, iż biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie za niezrozumiałe należy ocenić celowość odwoływania się skargi kasacyjnej do brzmienia art. 50 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. Odrzucając skargę na bezczynność Prezesa ARiMR, Sąd I instancji trafnie zauważył, że złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest możliwe wedle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. − tylko w przypadkach określonych w pkt 1−4 art. 3 § 2 p.p.s.a. i że taki przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie, co powodowało konieczność odrzucenia skargi. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tak zaprezentowanego stanowiska. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego w myśl art. 207 § 2, mając na względzie sytuację skarżącego, który nie otrzymał znacznych, oczekiwanych przez niego środków finansowych.