II OSK 646/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1083/05 w sprawie ze skargi A. F. i R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. F. i R. F. (solidarnie) kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. (II SA/Łd 1083/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. ([...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy ([...]). Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lipca 2005 r. ([...]) Prezydent Miasta Ł. odmówił A. i R. F. wydania decyzji o warunkach zabudowy obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie nieruchomości przy ul. C. na działce 56/5. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, w obrębie którego znajduje się nieruchomość wnioskodawców, dla wszelkich zmian zagospodarowania tej nieruchomości konieczne jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że "w odniesieniu do przedmiotowej działki nie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa" określona w pkt 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy. Nie został zatem spełniony jeden z warunków określonych w art. 61 ustawy, natomiast ustawodawca nałożył wyraźny wymóg łącznego spełnienia wszystkich warunków tam określonych. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podkreślił, że ustawodawca nałożył wymóg łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w tym przepisie. Organ wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, iż przy ul. C. nie ma działek zabudowanych, czyli brak chociaż jednej nieruchomości dostępnej z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto gwarantowane przez art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w granicach określonych tą ustawą, czyli zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającą przepisy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i R. F. (skarżący) wnieśli o uchylenie decyzji i zarzucili naruszenie art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. (II SA/Łd 1083/05) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą. W uzasadnieniu WSA podkreślił, że decyzja zawiera uchybienia, skutkujące koniecznością jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem uchylonych decyzji była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżących. Zgodnie z art. 59 ust 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, a drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ pierwszej instancji powinien wytyczyć tzw. obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar taki w rozpatrywanej sprawie został wytyczony, jednakże organ wyznaczył obszar odpowiadający trzykrotności szerokości frontu działki skarżących. Zgodnie z w regulacją rozporządzenia jest to obszar minimalny. Taki sposób ustalenia wielkości obszaru analizy jest zgodny, zdaniem Sądu, z przepisami powołanego rozporządzenia, jednak organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego przyjął obszar minimalny. Poddany analizie obszar, jak zwraca uwagę sam organ, jest bardzo mały i niewystarczający dla ustalenia dobrego sąsiedztwa. Dlatego też, zdaniem WSA, uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Przechodząc do oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd podkreślił, że przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, gdyż jego celem jest wprowadzenie kontynuacji zarówno funkcji jak i formy zabudowy. Dlatego też wyjaśnić należy, zdaniem WSA, przede wszystkim określenie "działka sąsiednia" oraz kwestię dostępu do drogi publicznej. Sąd podzielił opinię skarżących, że określenie "działka sąsiednia" nie oznacza tylko "działki sąsiadującej z działką, której dotyczy wniosek". Zdaniem Sądu odmienne, wąskie rozumienie tego pojęcia, "drastycznie ograniczałoby wolność zabudowy" i prowadziłoby do "istotnego naruszenia prawa własności". WSA uznał, że "działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie". Odnosząc się do kwestii dostępu do drogi publicznej, Sąd podkreślił, że "dostęp do drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość od strony analizowanej przez organ drogi publicznej i to niezależnie od tego, czy znajduje się w ogrodzeniu furtka, bądź brama wjazdowa i na której z działek znajduje się budynek mieszkalny, jeżeli nieruchomość położona jest między dwoma drogami publicznymi". WSA podkreślił, ze działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa, która może się składać z jednej lub z kilku działek, błędnie więc organy wywiodły, iż "nie ma sąsiedniej działki zabudowanej, która ma dostęp do tej samej drogi publicznej". Sąd zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny przyjąć szerokie rozumienie pojęć: "działka sąsiednia", "działka zabudowana" oraz "dostęp do drogi publicznej", natomiast w uzasadnieniu decyzji zwrócić uwagę na prawidłowość ustaleń faktycznych i prawnych. W ocenie Sądu organ administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszył art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie wyroku WSA, zarzucając naruszenie prawa materialnego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że zgodnie z brzmieniem art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W ocenie Kolegium Sąd wykroczył poza ramy określone powołaną normą, stosując do oceny zaskarżonej decyzji kryterium celowości i słuszności. Ponadto SKO podkreśliło, że do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest istnienie na działce sąsiedniej zabudowy, czyli obiektu w stanie surowym zamkniętym. Zdaniem Kolegium Sąd błędnie przyjął, że działki 54/4 i 54/13 oraz działki 54/15 i 54/6 stanowią nieruchomość dostępną z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem. Kolegium przyznało, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przyjął minimalną szerokość obszaru analizowanego, a także przyznało, że w tym zakresie uzasadnienia obu decyzji nie są szczegółowe – jednak podkreśliło, że nie są to wady powodujące konieczność uchylenia decyzji. Zdaniem SKO "rozszerzony" obszar analizowany wskaże taki sam obszar zagospodarowania, uchylenie więc decyzji z powodu braku uzasadnienia przyjętych granic obszaru analizowanego w żaden sposób nie przyczyni się do bardziej wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podkreślili, że słusznie WSA wskazał, iż organ nie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. wyboru wielkości obszaru analizowanego. Zgodzili się również z WSA, iż SKO w swojej decyzji nie przeprowadziło analizy terenu zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 r., a tym samym – zdaniem skarżących – naruszyło art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. przez nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie. Wynika z tego, zdaniem skarżących, że WSA nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również prawidłowo Sąd uznał, że działki 54/4 i 54/13 stanowią jedną całość, także działki 54/6 i 54/15 stanowią jedną całość. Działka budowlana może składać się z działki gruntu, ale także z kilku działek, zgodnie z przywołaną przez WSA definicją, określoną w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu przestrzennym. Powyższe działki, wbrew twierdzeniom SKO, mają dostęp do drogi publicznej. Powołując się na brzmienie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na orzecznictwo (uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05), skarżący podkreślili, że o dostępie do drogi publicznej można mówić nie tylko wtedy, gdy wjazd jest urządzony na podstawie decyzji o lokalizacji. Skarżący podkreślili również, że WSA nie naruszył art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, bowiem ocenił zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż sprowadzają się one w istocie do zakwestionowania prawidłowości zrealizowania przez Sąd I instancji jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej. Pełnomocnik SKO zarzucił bowiem Sądowi I instancji, iż uchylił on decyzję, nie dostrzegając, że została ona wydana zgodnie art. 7, 8 i 77 kpa. W szczególności, zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i dawał skuteczną podstawę do wydania decyzji. Odmienne stanowisko WSA w tym zakresie stanowi naruszenie art. 145 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Wskazany zarzut uznać należy za chybiony. Zauważyć należy, iż ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Z akt sprawy wynika zdaniem Sądu, iż organ zebrał w sposób prawidłowy materiał dowodowy w sprawie, jednakże nie dokonał jego wyczerpującego rozpatrzenia i oceny, co oznacza, iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, zaś na podstawie art. 77 § 1 kpa na organie spoczywa obowiązek zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności organ, przyjmując iż w obszarze analizowanym nie ma sąsiedniej działki zabudowanej, która ma dostęp do tej samej drogi publicznej, dokonał oceny tego obszaru niezgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. , co przesądziło wobec braku – zdaniem organu – spełnienia przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym samym doprowadziło to do ograniczenia wolności zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym), która jest elementem konstytucyjnie chronionego prawa własności m.in. nieruchomości (art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Wadliwe ustalenia organu doprowadziły do załatwienia sprawy w istocie bez wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a zatem z obrazą art. 7 kpa. Naruszenie zaś wymienionego przepisu – zasady ogólnej postępowania administracyjnego, mającej swe źródło w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, nie może nie powodować konsekwencji w postaci naruszenie przez organ art. 8 kpa, zgodnie z którym obowiązany jest on prowadzić postępowanie tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli. Nakaz płynący pod adresem organu w przedmiocie sposobu uzasadniania wydawanych decyzji zawarty w art. 107 § 3 kpa jest konsekwencją wyżej wspomnianych przepisów – zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Obszar analizowany o szerokości 150 m (trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), jaki przyjęto dla potrzeb analizy urbanistycznej nieruchomości – działki nr 56/5, stanowiącej własność A. i R. F., został wyznaczony formalnie przy zachowaniu reguł odnoszących się do wielkości takiego obszaru, zawartych w § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Ów obszar minimalny jest, jak sam wskazał organ, bardzo mały i niewystarczający dla ustalenia dobrego sąsiedztwa. W skardze kasacyjnej, SKO wskazało, że nawet "rozszerzony" obszar analizowany wskaże taki sam stan zagospodarowania - brak zabudowy wzdłuż ulicy C. Pogląd ten nie ma jednak znaczenia z punktu widzenia wymogów zawartych w art. 107 § 3 kpa. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje przecież wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Wskazać też należy, iż § 4 art. 107 kpa dopuszcza możliwość zwolnienia organu z obowiązku uzasadniania decyzji jedynie gdy decyzja w całości uwzględnia żądanie strony. Zatem gdy decyzja ma charakter odmowny i odmawia żądaniu strony, to tym bardziej organ administracyjny powinien szczególnie wnikliwie uzasadnić, dlaczego wydał takie a nie odmienne rozstrzygnięcie. Tym bardziej jest to konieczne, gdy wskutek decyzji odmownej następuje faktyczne ograniczenia prawa własności nieruchomości strony. Tylko wyczerpujące uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi realizację zasad ogólnych postępowania. Uchybienie w tym zakresie, stanowiące jednocześnie naruszenie zasad ogólnych stanowi, zadaniem Sądu, wystarczający powód do uchylenia decyzji SKO. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł być uznany za uzasadniony, Sąd I instancji poczynił bowiem w tym zakresie prawidłowe ustalenia. SKO w skardze kasacyjnej zarzuciło sądowi I instancji naruszenie innego przepisu prawa procesowego – art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie sposób podzielić zarzutu braku analizy przez sąd I instancji materiału dowodowego, w szczególności mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wnikliwa analiza sądu I instancji w przedmiocie charakteru działek ewidencyjnych, znajdujących się w obszarze analizowanym, świadczy o czymś zgoła przeciwnym. Okoliczność, iż sąd I instancji nie podzielił oceny prawnej i faktycznej dokonanej w sprawie przez organy nie przemawia za zasadnością zarzutu braku ze strony sądu analizy materiału dowodowego, w szczególności mapy zasadniczej. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych organ – SKO nie wykazał też, na czym opiera tak sformułowany zarzut. Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zdaniem organu zawarł on w uzasadnieniu niezrozumiałe wskazanie co do dalszego postępowania w sprawie, poprzez niedookreślenie pojęcia "organy nadzoru". Zdaniem Sądu w niniejszym składzie ten fragment uzasadnienia wyroku sądu I instancji dotyczy jego uwagi ogólnej dotyczącej roli prawidłowego uzasadniania decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej, a zatem realizacji obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a.. Niedookreślenie pojęcia "organy nadzoru", użytego przez sąd nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym bardziej nie ma wpływu na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie, jakie w sentencji przyjął sąd wojewódzki. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego należy na początku poczynić pewne uwagi ogólne. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracyjne obydwu instancji wynika w istocie ze sposobu interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa, a szczególności z wykładni pojęć: "działka sąsiednia", "działka zabudowana" , "dostęp z tej samej drogi publicznej", jakimi posługuje się art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Mająca swój pierwowzór w ustawodawstwie niemieckim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, jest jedną z przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). By zatem ustalić warunki zabudowy konieczne jest istnienie zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przynamniej jednej sąsiedniej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, LEX nr 194346). Interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jako działki graniczącej miałaby zbyt restryktywny charakter, ponieważ sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r, nie wskazuje, iż działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Jak trafnie wskazano w doktrynie, warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy też podkreślić, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej. Trzeba też wskazać, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie (por. powołany wyrok NSA w sprawie II OSK 551/05 oraz wyrok WSA Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Sąd podziela wyrażony w doktrynie pogląd, iż w związku z tym, że ustawa z 2003 r. posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich (tak np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 497). W wyroku z 17 czerwca 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA 578/96) stwierdził, iż: "W demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym". Stwierdzenie to odnoszące się do nakazu interpretacji przepisów dawnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej procedury planistycznej przygotowywania planu miejscowego, a zwłaszcza ważenia interesów, w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa, nadal zachowuje aktualność pod rządami nowej ustawy z 2003 r. i może być tym bardziej odniesione w braku planu miejscowego do procedury ustalania warunków zabudowy. W tym miejscu należy podkreślić, iż Sąd nie podziela zawartego w uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej poglądu, iż sąd I instancji dokonując celowościowej / systemowej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, zmienił " (...) ustaloną przez ustawodawcę hierarchię celów, jakie winny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymagania ładu architektonicznego stoją w hierarchii ważności na pierwszym miejscu – znacznie wyżej niż z prawo własności (...)". Realizacja przez organy administracji publicznej uchwalonych przez ustawodawcę przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia ich na żadnym etapie postępowania od nakazu respektowania konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela oraz zakresu ochrony, jaki przyznał tym prawom ustrojodawca w Konstytucji. Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego podniesionych przez Skarżącego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, należy stwierdzić, że pierwszy z podniesionych zarzutów – zarzut naruszenia przepisu art. 1 ustawy p.u.s.a., poprzez to iż, sąd jakoby nie dokonał oceny legalności działania administracji publicznej i wydanej przezeń decyzji, ale dokonał oceny przy użyciu kryterium celowości i słuszności, jest w zupełności chybiony i jest wynikiem pewnego oczywistego nieporozumienia bądź też braku znajomości po stronie organu zasad związanych z wykładnią prawa. Powszechnie przyjmuje się, iż podmioty stosujące prawo (władza ustawodawcza, wykonawcza – w tym organy administracji publicznej, władza sądownicza, organy samorządu terytorialnego) nie powinny dokonywać tylko wykładni gramatycznej, ale w razie wątpliwości, czy też przepisów niejasno sformułowanych, klauzul generalnych, terminów niedookreślonych, również dokonywać wykładni historycznej, celowościowej i systemowej relewantnych w sprawie przepisów prawnych. W związku z powyższym Sąd I instancji był uprawniony, by stosować wykładnię celowościową i systemową właściwych przepisów. Jeżeli zaś chodzi o zarzut, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. poprzez przyjęcie, iż dla określenia cech projektowanego obiektu nie jest wymagane istnienie zabudowy na działce sąsiedniej, a ustalenie warunków zabudowy jest możliwe na podstawie danych zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla budynku planowanego do realizacji na działce sąsiedniej, to trzeba wskazać, że taki pogląd sądu I instancji nie jest prawidłowy, ponieważ działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przyjąć należy, że do pogodzenia z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 jest przyjęcie poglądu, że co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, jakie podjął sąd I instancji. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy poprzez przyjęcie, że sam fakt, iż dana nieruchomość przylega do drogi publicznej jest równoznaczny z dostępem do tej drogi rozumianym jako możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości od strony tej drogi. Art. 2 pkt 12 ustawy stwierdza, iż przez dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. A zatem dostęp do drogi publicznej nie musi być bezpośredni. Nadto przepis art. 2 pkt 12, jak tez i art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stanowi, iż o dostępie do drogi publicznej można mówić jedynie, gdy wjazd jest urządzony na podstawie decyzji o lokalizacji. Sąd w niniejszym składzie podziela ustalenia sądu I instancji w powołanym wyżej zakresie a jednocześnie zauważa, iż tak sformułowany przez SKO zarzut jest konsekwencją przyjęcia wąskiego rozumienia działki zabudowanej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003 r. Należy też w tym miejscu wskazać organowi, iż sąsiednia działka zabudowana może składać się z kilku działek ewidencyjnych, wśród których mogą tez być działki niezabudowane, a z taka sytuacją mamy do czynienia w zawisłej sprawie w odniesieniu do działek 54/15 i 54/6 oraz 54/4 i 54/13. Mając powyższe na uwadze skargę uznano za nieuzasadnioną. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.