VI SA/Wa 322/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi I. U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji; 2. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego I. U. kwotę 1335 (jeden tysiąc trzysta trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]w kwestionowanym zakresie kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez prowadzącego pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] lutego 2004 r. transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, transportem drogowym jest każdy przewóz, który nie spełnia którejkolwiek przesłanki definiującej przewóz na potrzeby własne. Dla uznania danego przewozu za niezarobkowy przewóz (przewóz na potrzeby własne) muszą być łącznie spełnione przesłanki wymienione w art. 4 pkt 4 ww. ustawy, w tym pojazd musi być prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Pracownikiem zgodnie z kodeksem pracy z dnia 26 czerwca 1974 r., jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że strona nie wykonywała przewozu na potrzeby własne, gdyż jeden z kierujących pojazdem – A. R. nie był pracownikiem skarżącego. Nie będący pracownikiem strony A. R. w chwili zatrzymania do kontroli nie prowadził wprawdzie pojazdu, jednakże fakt, iż ww. kierowca znajdował się w załodze z drugim kierowcą wskazuje, że wykonywał na rzecz strony przewóz drogowy, który nie spełniał przesłanek przewozu na potrzeby własne. W przedmiotowym stanie faktycznym, w ocenie organu, zachodziły więc przesłanki do uznania, iż wykonywany w dniu [...] lutego 2004 r. przez przedsiębiorcę przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, co oznacza, iż zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy, przewóz ten należało zakwalifikować jako transport drogowy. W skardze na powyższą decyzję I. U. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 4 pkt 4 oraz art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, polegające na ich błędnym zastosowaniu poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wykonywanie przewozu na potrzeby własne przedsiębiorcy przez osobę zatrudnioną przez niego na podstawie zlecenia powoduje zakwalifikowanie dokonywanego przez niego przewozu jako transportu drogowego; 2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu przez organ II instancji okoliczności, że wykonywane przez zatrudnionego na podstawie zlecenia czynności wypełniały ustawowe przesłanki kwalifikujące te czynności jako stosunek pracy. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części nakładającej na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż rodzaj podstawy zatrudnienia nie może mieć znaczenia dla oceny zrealizowania przesłanki opisanej w art. 4 pkt 4 ppkt a ustawy o transporcie drogowym. W warunkach niniejszej sprawy wykonywane przez zleceniobiorcę czynności miały bowiem charakter świadczenia pracy w rozumieniu kodeksu pracy. Ustawodawca nie przesądził natomiast o podstawie zatrudnienia. Nie wskazał w szczególności, że chodzi jedynie o pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę zdefiniowaną w kodeksie pracy. Kierowca A. R. świadczył na podstawie umowy zlecenia na rzecz zlecającego przedsiębiorcy określone umową czynności, na które składały się przede wszystkim przewozy materiałów przedsiębiorstwa I. U. Forma świadczenia pracy przez A. R. nie zmienia więc faktu, że świadczył on określoną pracę na rzecz skarżącego i jego aktywność dotyczyła zakresu prowadzonej przez tego przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Ograniczenie przedsiębiorcy w wyborze formy zatrudnienia osoby fizycznej nie może mieć natomiast miejsca nawet w drodze ustawy, bo byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej. Dlatego też znaczenie przepisu art. 4 ust. 4 ppkt. a ww. ustawy w części dotyczącej podmiotu zatrudnionego przez przedsiębiorcę nie może być zawężone wyłącznie do zatrudnienia z kodeksu pracy. Określenie "pracowników przedsiębiorcy" należy rozumieć funkcjonalnie – chodzi o podmioty zatrudnione przez przedsiębiorcę dla wykonywania w jego imieniu i na jego rzecz określonych czynności. W niniejszym przypadku treść zlecenia odpowiadała w pełni treści umowy o pracę drugiego kierowcy. Dlatego też w ocenie skarżącego nie istnieją prawne przeszkody, aby dla potrzeb ustawy o transporcie drogowym jako pracownika, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ppkt a tejże ustawy traktować na równi osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, jak i na podstawie umowy zlecenia. Nadto skarżący wskazał, iż organ pominął przywołane w odwołaniu okoliczności wskazujące, iż czynności przedsiębrane w ramach realizacji umowy zlecenia przez kierowcę A. R. wypełniały ustawowe przesłanki kwalifikujące te czynności jako właściwe dla stosunku pracy. Zdaniem skarżącego można ewentualnie wskazywać na popełnienie błędu w wyborze formy zatrudnienia, a nie kwestionować jego istnienie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2005 r. oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że wykonywany w dniu [...] lutego 2004 r. przewóz samochodem stanowiącym własność skarżącego przedsiębiorcy I. U. miał charakter pomocniczy w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej skarżący wykonuje tę działalność poprzez pozysk i przetwórstwo drewna, handel artykułami, przemysłowymi, eksport i import, z zastrzeżeniem, że prowadzenie tej działalności nie wymaga koncesji i zezwoleń. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi natomiast wyjaśnienie, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej wypełnia dyspozycję art. 4 pkt 4 ppkt a powołanej ustawy, tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, iż wykonywany w dniu [...] lutego 2004 r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby w własne. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy w ustawie o transporcie drogowym brak jest definicji pracownika, organ prawidłowo odwołał się do legalnej definicji pojęcia pracownika zawartej w kodeksie pracy, czyli w specyficznej dla tego pojęcia gałęzi prawa, gdyż taka interpretacja przepisu jest zgodna z celem tej regulacji prawnej. Tak precyzyjne określenie warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne miało bowiem na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności, nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast zapobiec sytuacjom, gdy przedsiębiorca pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. Dla poparcia tego stanowiska Sąd wskazał, iż w innych przepisach zawartych w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca posługuje się pojęciami szerszymi, tj. zatrudnieni kierowcy, zatrudnione osoby, co jednoznacznie wskazuje na zamierzone użycie w art. 4 pkt 4 ppkt a pojęcia "pracownik". Ten rodzaj przewozu drogowego korzysta z przywileju braku obowiązku posiadania licencji, a zatem warunki jego wykonywania muszą być ściśle określone. Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącego, że mimo zawarcia z kierowcą umowy zlecenia strony faktycznie łączył stosunek pracy w rozumieniu art. 22 Kodeksu pracy Sąd stwierdził, iż nie przesądza jaki faktycznie rodzaj stosunku prawnego łączył skarżącego i kierowcę A. R., albowiem jak podkreśla się w orzecznictwie "zasada swobody umów", obowiązująca także w prawie pracy zgodnie z art. 353 k.c. w związku z art. 300 k.p., pozwala stronom swobodnie ukształtować stosunek prawny, w ramach którego ma być wykonana praca. Jednakże ocena charakteru stosunku prawnego łączącego strony, która musi być poprzedzona ustaleniem zarówno treści oświadczeń woli, złożonych przez strony przy zawieraniu umowy, jak i celu oraz zamiaru, a także treści ukształtowanego w ten sposób stosunku prawnego nie należy do właściwości organu administracji publicznej, powołanego do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro w art. 4 pkt 4a ustawy o transporcie drogowym ustawodawca posłużył się pojęciem pracownika, nie zaś osoby zatrudnionej, nie można uznać, iż wykonywany w dniu kontroli przejazd pojazdem stanowiącym własność skarżącego spełniał warunki, o których mowa w tym przepisie, a zatem zasadne było nałożenie przez organ kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. U. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 4 i art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym polegające na błędnym zastosowaniu poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wykonywanie przewozu na potrzeby własne przedsiębiorcy przez osobę zatrudnioną przez niego na podstawie zlecenia powoduje zakwalifikowanie dokonywanego przez niego przewozu jako transportu drogowego, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu przez Sąd okoliczności, że wykonywane przez zatrudnionego na podstawie zlecenia czynności wypełniały ustawowe przesłanki kwalifikujące te czynności jako stosunek pracy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż dokonując wykładni art. 4 pkt 3 ppkt "a" i pkt 4 ppkt "a" ustawy o transporcie drogowym Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym przedsiębiorca wykonywał transport drogowy w rozumieniu pkt 3 ppkt "a" art. 4 ustawy. Sąd I instancji dokonując wykładni użytego w przepisie art. 4 pkt 4 ppkt "a" pojęcia "pracownik" pominął bowiem zupełnie, że przesłanki w nim wymienione są spełnione tylko w sytuacji, gdy tenże "pracownik" prowadzi pojazd samochodowy. Ustawodawca wyraźnie uzależnia zakwalifikowanie przewozu jako przewóz na potrzeby własne m.in. od tego kto prowadzi samochód. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest natomiast, że w dniu kontroli, tj. [...] lutego 2004 r. pojazd prowadzony był przez pracownika firmy. Z faktu, iż w czasie kontroli w kabinie samochodu, obok kierowcy znajdowała się osoba nie będąca pracownikiem przedsiębiorcy nie można natomiast wywodzić wniosku, iż z tego powodu przewóz ten nie był przewozem na potrzeby własne, lecz stanowił transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w związku z tym za uzasadniony w całości podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zarzut ten został postawiony w skardze kasacyjnej w sposób nieprawidłowy bowiem dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie jest wystarczające powołanie tylko zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez jednoczesnego wskazania na odpowiednie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które naruszył Sąd w toku kontroli zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 190 w/w ustawy stanowi natomiast, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez te organy rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Przepis art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi z kolei, że transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w ustawy, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Organy administracji obu instancji uznały w stanie faktycznym niniejszej sprawy, iż strona nie wykonywała przewozu na potrzeby własne, gdyż jeden z kierujących pojazdem – A. R. nie był pracownikiem skarżącego. Nie będący pracownikiem strony A. R. w chwili zatrzymania do kontroli nie prowadził wprawdzie pojazdu, jednakże fakt, iż kierowca ten znajdował się w załodze dwuosobowej z drugim kierowcą wskazywał w ocenie organów na to, że wykonywał on na rzecz strony skarżącej przewóz drogowy, który nie spełniał przesłanek przewozu na potrzeby własne. Nie została spełniona bowiem w stosunku do tego kierowcy przesłanka z art. 4 pkt 4 ppkt "a" ustawy o transporcie drogowym, że pojazdy samochodowe używane do przewozu na potrzeby własne są prowadzone przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników. Organy administracji definiując pojęcie pracownika odwołały się przy tym do definicji zawartej w kodeksie pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę wskazując, iż zatrudnienie kierowcy A. R. na podstawie umowy cywilnoprawnej nie pozwala na przyjęcie, że był on pracownikiem skarżącego, a kontrolowany przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne. Odwołanie się przez organy administracji do legalnej definicji pojęcia pracownika zawartej w kodeksie pracy, w sytuacji, gdy ustawa o transporcie drogowym nie zawiera w swoich przepisach definicji pojęcia "pracownik", należy uznać za prawidłowe. Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku ustawodawca wyraźnie uzależnia zakwalifikowanie przewozu jako przewozu na potrzeby własne, m.in. od tego kto prowadzi samochód. W rozpatrywanej sprawie jest natomiast okolicznością niesporną, że w chwili kontroli pojazd prowadził pracownik skarżącego B. P. Z faktu, że w czasie kontroli w kabinie samochodu, obok kierowcy znajdowała się osoba nie będąca pracownikiem przedsiębiorcy nie można więc wywodzić wniosku, iż z tego powodu kontrolowany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, lecz stanowił transport drogowy, wymagający posiadania przez przedsiębiorcę licencji. Z treści art. 4 pkt 4 ppkt "a" ustawy o transporcie wynika bowiem, że o tym czy przewóz jest wykonywany na potrzeby własne decyduje m.in. to, kto zasiada za kierownicą pojazdu, a nie kto znajduje się w tym czasie obok kierowcy. Dopiero więc niespełnienie warunku prowadzenia pojazdu przez przedsiębiorcę lub jego pracownika, który to warunek musi zaistnieć łącznie z pozostałymi warunkami wymienionymi w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, dyskwalifikuje ten przewóz jako przewóz na potrzeby własne. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż prowadzącym pojazd był pracownik przedsiębiorcy, a tym samym brak było podstaw do uznania w tym stanie faktycznym, że przedsiębiorca wykonywał transport drogowy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art.152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.