VI SA/Wa 182/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Artur Sakierski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. 2) stwierdza, że decyzje o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 6, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088, dalej zwana ustawą o transporcie drogowym) , lp. 1.11.11 ust. 1, lit. b, lp. 1.11.1 lit. a, lp. 1.11.1 lit. b, lp. 1.1.2 załącznika do tej ustawy, art. 15 ust. 7, rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879), art. 8 ust. 1-2 i ust. 7, art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.), Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na [...] M. O., P. O. karę pieniężną w kwocie 1.300 złotych, w tym, 600 złotych za nieokazanie wykresówek, 50 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne - czas do jednej godziny, 150 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne - za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji. W uzasadnieniu organ wskazał, odnosząc się do kary 500 złotych, iż z poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że firma posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy wydaną przez Starostę R. z dnia [...] sierpnia 2003 r. zaś kierowca nie okazał do kontroli wypisu z tej licencji, co skutkowało stwierdzeniem powyższego naruszenia. Odnośnie nałożenia pozostałych kar podniósł, że kierowca w trakcie kontroli nie okazał wykresówek ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za dni 22, 23 listopada 2005 r. oraz za ostatni dzień, w którym prowadził pojazd w poprzednim tygodniu, zaś z przedstawionych dokumentów wynikało, iż skrócił czas odpoczynku w dniach 21/22 listopada 2005 r. co skutkowało stwierdzeniem opisanych powyżej naruszeń. M. O. wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które miałoby na celu ustalenie w czyim imieniu wykonywany był przewóz drogowy w dniu kontroli. Podniósł, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że protokół kontroli w niniejszej sprawie zaadresowany został do przedsiębiorstwa [...] M. O., w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne, decyzja nakładająca karę pieniężną została zaś wydana na [...] M. O., P. O. W tym stanie faktycznym brak w aktach informacji odnośnie umorzenia postępowania administracyjnego w stosunku do przedsiębiorcy [...] M. O. oraz wszczęcia go wobec nowego przedsiębiorcy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 6, ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b, lp. 1.11.1 lit. a, lp. 1.11.1 lit. b, lp. 1.1.1 załącznika do tej ustawy, art. 15 ust. 7, rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, art. 8 ust. 1-2 i ust. 7, art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na [...], [...] M. O., karę pieniężną w łącznej kwocie 8.800 złotych, w tym, 600 złotych za nie okazanie wykresówek, 50 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne - czas do jednej godziny, 150 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne - za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. W uzasadnieniu organ podniósł, odnosząc się do kary 8.000 złotych, że z całokształtu zebranego materiału wynika, iż wykonywanego przez Konfekcjonowanie [...] M. O. w dniu kontroli przewozu drogowego nie można określić jako przewozu na potrzeby własne, na wykonywanie którego strona przedstawiła stosowne zaświadczenie, ponieważ kierowca prowadzący kontrolowany pojazd nie był pracownikiem skarżącej firmy, a tym samym przewóz nie spełniał wymogów przewidzianych dla transportu na potrzeby własne określonych art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, co oznacza, iż strona wykonywała transport drogowy i winna legitymować się licencją, o której mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy a licencji takiej nie przedstawia. Odnosząc się do nałożenia pozostałych kar pieniężnych organ ponowił argumentację wskazaną w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. W odwołaniu od powyższej decyzji M. O. zarzuciła jej naruszenie art. 80 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. polegające na błędnym oznaczeniu adresata rozstrzygnięcia. Podniosła, iż organ skierował decyzję do [...] chociaż prawidłowym adresatem powinna być firma [...] M. O. W dalszej części wywodziła, że choć umowa – zlecenie nie jest umową o pracę, to z uwagi na element odpowiedzialności zleceniobiorcy za wykonanie zlecenia wobec osób trzecich przybiera ona kształt pewnego quasi – pracowniczego stosunku prawnego i w wielu przypadkach zleceniobiorca jest traktowany jako pracownik. W jej ocenie decydujące znaczenie ma w tym przypadku treść a nie forma zawartej umowy. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b, lp. 1.11.1 lit. a, lp. 1.11.1 lit. b, lp. 1.1.1 załącznika do tej ustawy, art. 15 ust. 7, rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, art. 8 ust. 1-2 i ust. 7, art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, utrzymał powyższą decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu wskazał, odnosząc się do nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż kierujący kontrolowanym pojazdem był zatrudniony przez skarżącą na podstawie umowy zlecenia. Taka forma zatrudnienia nie mieści się w definicji pojęcia "pracownik" przyjętej przez Kodeks Pracy i tym samym wykonywany w dniu kontroli transport nie mógł zostać zaklasyfikowany jako wykonywanie przewozu na potrzeby własne, ponieważ nie spełniał on wymogów art. 4 pkt 4 a ustawy o transporcie drogowym. Wskazał na orzecznictwo WSA w Warszawie w tym zakresie, potwierdzające jego stanowisko. Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia strony w wydanej decyzji wskazał, że skarżąca nie dokonała wymiany wypisu nr 1 z zaświadczenia Nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, w związku ze zmianą nazwy podmiotu co spowodowało wprowadzenie w błąd kontrolującego. W skardze na tą decyzję M. O. wniosła o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu w pełni podtrzymała argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczącą wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wskazała, że wykładnia art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym zaprezentowana przez organ może spowodować uznanie go za niezgodny z art. 22 Konstytucji. Ponadto zarzuciła naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organu, które polegało na nieprawidłowym oznaczeniu w decyzji osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą i nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w celu jej prawidłowego określenia. Podniosła zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. poprzez wydanie w trakcie postępowania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie co w ocenie skarżącej spowodowało sytuację, w której w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje, co jest sprzeczne z fundamentalnymi zasadami postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumenty wskazane w decyzji pierwszej i drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżona decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej zwana p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę z powyższej skargi wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymująca ją w mocy naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 29 k.p.a. stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Tylko takie osoby mogą dochodzić swojego interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie kwestią nie budzącą wątpliwości jest, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w stosunku do [...], [...] M. O. O powyższym świadczy pismo zawiadamiające firmę o wszczęciu postępowania, jak i decyzje organu tak pierwszej jak i drugiej instancji nakładające karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym na [...] M. O. Z sentencji obu decyzji wynika jednoznacznie, że organ traktował jako adresata obu decyzji tę właśnie firmę. Tymczasem firma nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków jest przedsiębiorca, który prowadzi działalność gospodarczą. Tym samym postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w stosunku do M. O., prowadzącej działalność gospodarczą pod wskazaną nazwą, i do niej kierowane powinny być decyzje w tej sprawie podjęte, i kara pieniężna, jeżeli jej nałożenie uzasadnione jest okolicznościami sprawy i obowiązującym prawem, winna być również nałożona na przedsiębiorcę jako osobę fizyczną, w tym przypadku M. O. Nieprawidłowe i naruszające art. 29 k.p.a. ustalenie zdolności prawnej osoby potraktowanej przez organ administracyjny jako strona postępowania skutkuje nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdając się w ocenę zarzutów skargi, które w opisanej sytuacji stały się bezprzedmiotowe orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji, a w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a.