II OSK 638/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr. ) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1062/05 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1062/05, uchylił zaskarżone przez A. M. postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 14 września 2004 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swym postanowieniem Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w Krakowie działającego z upoważnienia Wojewody Małopolskiego, którym uzgodniono inwestycję polegającą na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr 253/3 obręb [...] w K. wraz z przyłączami infrastruktury technicznej na działce nr 550/2 i 897/1. Z wnioskiem o uzgodnienie inwestycji wystąpił Prezydent Miasta K., w wyniku podania inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda błędnie powołał się na przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, bo w myśl art. 158 tej ustawy do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie stosuje się dotychczasowe, a więc w sprawie – przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Jednak Minister uznał to uchybienia jako niemające wpływu na wynik sprawy, gdyż w obu ustawach brak jest zakazu zabudowy mieszkaniowej na terenie parku krajobrazowego, a wiec planowana inwestycja jest dopuszczalna na terenie B. Parku Krajobrazowego przy spełnieniu wymogów określonych w postanowieniu organu I instancji. W skardze na to postanowienie A. M. podniósł, iż Minister nie wykazał, iż projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku podniósł, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), który wymaga od organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy. Zgodnie zaś z punktem 8 tego artykułu i ustępu decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do innych niż park narodowy obszarów objętych ochroną uzgadnia się z wojewodą. Z treści postanowień organów obu instancji nie wynika, aby przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie Wojewody dotyczyło uzgodnienia inwestycji, a nie projektu decyzji. Sąd uznał, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zakres uzgodnień obejmuje zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ uzgadniający, a projektu takiego w aktach brak. Uzgodnienie powinno być dokonane w granicach właściwości i kompetencji organu. Z tego powodu zawarcie w rozstrzygnięciu szeregu zaleceń odnoszących się do architektury budynków np. kształt bryły, rzut poziomy, geometria dachu, kat nachylenia, kolorystyka), Sąd uznał za pozbawione podstawy prawnej. Organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu, który rozstrzyga o treści decyzji i ponosi za nią odpowiedzialność. W dwóch jednobrzmiących, lecz odrębnie złożonych skargach, B. K. oraz B. K. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłową interpretację art. 53 ust. 4 oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a., a tym samym błędną ocenę zastosowania tego przepisu przez organy administracji poprzez przyjęcie, iż uzgodnienie aktu polega wyłącznie na wyrażaniu zgody przedstawiony gotowy projekt aktu uzgadnianego, a brak takiego projektu skutkuje naruszeniem prawa przez organ uzgadniający; - naruszenie przepisów postępowania a to w szczególności art. 145 ust. 1 pkt a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływanej jako p.p.s.a.) poprzez uznanie, że wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenie prawa materialnego przez organ I instancji miały wpływ na wynik sprawy, zaś inne naruszenia przepisów postępowania przez te organy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podniesiono, że w oparciu o art 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnienie jest jednym z elementów tworzenia decyzji. Skarżący zakwestionowali pogląd Sądu I instancji, iż uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ uzgadniający. Zdaniem składających skargi kasacyjne współdziałanie, o którym mowa w art. 106 k.p.a. ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Nie należy mylić jednak współdziałania z konstrukcją wyrażenia zgody na gotowe rozstrzygnięcie. Nawet, gdy współdziałanie ma charakter stanowczy decyzja przybiera ostateczny kształt dopiero po uzgodnieniu, które może, co prawda wywrzeć istotny wpływ na tą decyzję. W oparciu o powołane wyroki NSA oraz cytowane poglądy piśmiennictwa wywodzono, że pogląd Sądu, co do przedstawienia organowi uzgadniającemu gotowego projektu decyzji i sprowadzenie jego roli do wyrażenia bądź nie zgody na decyzję, jest nadmiernie rygorystyczny i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Odnośnie drugiego z zarzutów podniesiono, że Sąd I instancji był niekonsekwentny, gdyż, jeżeli postanowienie organu I instancji powinno mieć wyłącznie formę uzgodnienia lub nieuzgodnienia, to zawarte w nim ograniczenia stanowią swojego rodzaju superfluum, a tym samym nie mogą mieć istotnego znaczenia dla sprawy. Mogłyby być one istotne, gdyby organ I instancji współtworzył treść decyzji, co Sąd I instancji odrzuca. Tym samym nietrafnie przyjmuje Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. jako podstawę uchylenia zaskarżonych postanowień. W odpowiedzi na skargi kasacyjne A. M. w niósł o oddalenie tych skarg. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Organ zajmujący stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyraża stanowisko w zakresie swojej właściwości, "co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną" - J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 436. W wyroku NSA z 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56. trafnie wyrażono pogląd, iż opinia organu współdziałającego nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, ale tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Określenie "w porozumieniu" trzeba interpretować w ten sposób, że oba organy administracji wypracowują - uzgadniają - wspólne stanowisko, co do rozstrzygnięcia sprawy, a postanowienie organu współdziałającego jest formalnym wyrazem akceptacji tego stanowiska w zakresie tych aspektów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które należą do właściwości organu współdziałającego. Brak wypracowania wspólnego stanowiska spowoduje konieczność wydania negatywnego stanowiska, co w konsekwencji uniemożliwi pozytywne załatwienie sprawy, czego formalnym wyrazem musi być wydanie decyzji negatywnej. Użyty w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydanie decyzji negatywnej, chyba że w toku współdziałania między organami uda się wypracować taki wariant pozytywnego rozstrzygnięcia, który uzyska akceptację organu współdziałającego. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta K. podjął nieuprawnioną próbę przerzucenia "ciężaru" wydania decyzji o warunkach zabudowy na działającego z upoważnienia Wojewody Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody nie przedkładając mu do owego uzgodnienia projektu czy też propozycji rozstrzygnięcia, które zamierza podjąć. Rolą Wojewody działającego przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody było zaakceptowanie tej propozycji, jej zmiana, uzupełnienie, względnie odmowa akceptacji oczywiście w granicach właściwości tego organu wynikającej z ustawy o ochronie przyrody. Mieliśmy więc do czynienia z sytuacją, w której Prezydent naruszając art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przerzucił na Wojewodę wydanie rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, a ten ostatni organ zawarł w swoim postanowieniu takie elementy przyszłej decyzji o warunkach zabudowy, które daleko wykraczały poza jego właściwość rzeczową wynikająca z powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z wyżej podniesionych względów zarzut niewłaściwej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest całkowicie chybiony. Zarzut zaś naruszenia art. 60 tej samej ustawy nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny, związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej rozpoznany. Art. 60 powołanej ustawy posiada bowiem rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieląc się na ustępy, a skarżący nie wskazał, która z jednostek owej systematyki wewnętrznej została, jego zdaniem, naruszona przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś domniemywać woli wnoszącego skargę kasacyjną. Skoro w sprawie Sąd I instancji prawidłowo wykazał, iż organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, a także prawa procesowego – art. 7 k.p.a. zasada praworządności, to również nie jest trafny zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Na marginesie można zauważyć, że w podstawie skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący pominęli oznaczenie pkt 1 art. 145 § 1, określając litery: a i c jako punkty. Jednak w uzasadnieniu dokonano poprawnego powołania wskazanego przepisu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.